05 января 2007 19:10

Госфинансы-2006: два плохих бюджета, скандал вокруг НДС и странные заимствования*

Все проблемы с выполнением бюджета были спровоцированы сменой власти в стране

Только ленивый не ругал проект госбюджета-2006. В конце 2005 года, когда правительство в очередной раз повысило планки социальных выплат, делалось это исключительно за счет очередного усиления налогового пресса. Эксперты в один голос предрекали проблемы с наполнением бюджета, инфляцию, падение производства и прочие напасти. Тем не менее, обошлось.

Нужно отдать должное прозорливости экс-министра финансов Виктора Пинзеныка. Бюджет-2006 на практике оказался не таким уж невыполнимым, и инфляция – далеко не заоблачной (11,6%). По бюджету Пинзеныка успешно продолжало работать старое правительство Юрия Еханурова и новое Виктора Януковича, и оба перевыполнили на 4 млрд. грн. план по сбору доходов в общий фонд. Итоговые поступления по году – 101,3 млрд. грн. Местные бюджеты оказались перевыполненными на 9,9%, или на 2 млрд. грн.

Лишь раз возникли проблемы со сбором денег – весной 2006 года, накануне парламентских выборов. Крупные предприятия стали банально уклоняться от уплаты налогов под любыми предлогами.

В апреле Минфин собрал представителей ГНАУ, таможни, казначейства и КРУ, чтобы вслух заявить – с бюджетом-2006 проблемы. Главными виновными во всех неудачах стали налоговики, которые не смогли обеспечить наполнение казны в необходимых объемах. Если в январе-феврале они перевыполнили план на 0,82%, то в марте собрали всего 95,4% платежей. И то, огромную дыру удалось заткнуть за счет невозмещения НДС в последние дни месяца. Минфин предрекал, что план первого квартала по сбору налога на прибыль мог быть недовыполнен на 1 млрд. грн., по рентной плате за нефть, газ и конденсат  - на 270 млн. грн.

Знаменитая цитата из выступления министра на том заседании: «Только по Донбассу поступления от налога на прибыль уменьшились в шесть раз. Выпадает целая область, тут есть признаки системного явления. Большинство предприятий в Днепропетровской и Донецкой областях вообще перестали платить налог на прибыль. По сравнению с прошлым годом, «Миттал стил» снизил выплаты в два раза, Центральный ГОК — в три, Никопольский завод ферросплавов — в девять, а «Кривбассвзрывпром» — в десять раз».

Пинзенык настаивал, что негативные тенденции обозначились лишь в марте, хотя было очевидно, что проблемы существовали всегда. Он вызвал на доклад руководителя Донецкой налоговой Александра Журбу, и устроил ему публичную порку за то, что план первого квартала оказался выполненным всего на 81%, а по налогу на прибыль - на 51% задания. Тот, в свою очередь, оправдывался падением доходов металлургических предприятий с начала года. На что Пинзенык вспомнил, что в оффшоры продукция уходит в среднем на 42% дешевле, чем в другие страны. На этом порка закончилась.

Меньше, чем через месяц, когда вся страна узнала, что Партия Регионов набрала наибольшее количество голосов в парламент, ситуация сама собой нормализовалась. Еще при «временном» правительстве Юрия Еханурова показатели наполнения бюджета стали исправляться. А когда в июле стали известны имена новых хозяев страны, о недоборе денег и вовсе забыли. В страну хлынула валюта, и даже под конец года дефицита средств не было.

Недобор доходов в бюджет – не единственная неприятность. Весной 2006 года предприятия делали то же самое, что и осенью 2004 года перед президентскими выборами, – выводили валюту за рубеж. К ним подключилось население, которое стало скупать наличные доллары. Впрочем, повторения кризиса осени 2004 года не получилось. Разве что предприятия немного потрепали нервы Национальному банку, который продал из резервов 2 млрд. дол.

На это наложилась еще одна тенденция. Нерезиденты, которые активно скупали государственные облигации в 2005 году, так и не дождались ревальвации до 4,8 грн./дол. – так обещал Сергей Терехин, министр экономики в Кабмине Юлии Тимошенко. Поэтому буквально с начала 2006 года они стали потихоньку продавать свои портфели отечественным банкам. Приходилось спешить, поскольку сразу же после выборов многие аналитики, в том числе банковские, предсказывали девальвацию гривны.

Возможно, эти слухи были пущены намеренно. Как позже признались руководители Ощадбанка, именно это учреждение с неплохой доходностью скупило на вторичном рынке наибольший объем ОВГЗ – почти на 1 млрд. грн. В январе нерезиденты избавились от облигаций на 220,2 млн. грн., в феврале — на 458,8 млн. грн., в начале марта — на 290,7 млн. грн. Среди потерявших веру в Украину были такие именитые учреждения, как UBS, Credit Suisse First Boston, Lehman Brothers и Deutsche Bank. Выводя валюту из страны, они создавали дополнительное давление на межбанк.

Для начала составления бюджета-2007 нужны были прогнозные параметры будущего состояния экономики. Однако, учитывая понятное, но непрогнозируемое поведение бизнеса, Минэкономики во главе с экс-председателем правления НБУ Арсением Яценюком приняло философски правильное решение – временно не объявлять прогнозы развития экономики.

Это было золотое временя для предсказателей всех рангов – в феврале-марте они наперебой предлагали населению свое видение будущего. Многие пророчили огромную инфляцию и затишье до конца года, другие призывали подождать результатов голосования. Минэкономики негласно присоединилось к последним. Несколько раз отмолчавшись, Яценюк пообещал все посчитать только после апреля, когда уже должны были закончиться выборы в Верховную Раду.

Министр сдержал обещание. После выборов появились официальные прогнозы. ВВП в 2006 году должен был вырасти в среднем на 2,8% (по пессимистическому сценарию – на 1,3%, по оптимистическому – на 4,5-5%), инфляция - на 11,4%. Как и отмечал Яценюк, точность прогноза – из разряда гадания на кофейной гуще. Лишь чудом итоговая инфляция за год совпала с ожиданиями – 11,6%. Зато ВВП, по предварительным оценкам, вырос на 6,5-7%.

Поведение Минфина в преддверии и сразу после выборов в парламент также было нарочито осторожным. Министерство отказалось от традиционных для него заимствований в первой половине года – так Пинзенык старался показать, что при нем госдолг уменьшался. Пришлось пожертвовать даже планами по выпуску долгосрочных облигаций, форму которых утвердили еще в марте.

Осенью такая сдержанность вылилась в проблемы для Минфина, который повторно возглавил Николай Азаров. Из-за того, что первые ОВГЗ 2006 года были выпущены только в сентябре, собрать с рынка удалось немного – порядка 1,6 млрд. грн. из запланированных 4,55 млрд. грн. Правительство спасло то, что доходная часть бюджета выполнялась с опережением. Кроме того, Кабмин Виктора Януковича занял больше, чем планировалось, на внешних рынках. И, конечно же, по традиции произошло недофинансирование расходной части бюджета.

Аналогично, Пинзенык не стал форсировать начало продажи долгов предприятий, по которым государство в свое время предоставило гарантии. В марте был утвержден порядок проведения аукционов, потом еще несколько месяцев длился отбор уполномоченной биржи. В итоге, начинать аукционы пришлось, опять же, Азарову.

Пассивность Пинзеныка проявились в том, что он старался не ввязываться в спорные вопросы. Он делал громкие заявления, за которыми почти никогда не следовали столь же решительные действия, – министр занимался обычной политикой.

Так было, например, с заимствованиями муниципалитетов, которые наперегонки стали выпускать облигации и брать кредиты. Видя такую тенденцию, Минфин на протяжении полутора лет собрался ограничить заимствования местных бюджетов 60% их доходной части. Однако решающий документ, о котором много говорилось, так никогда и не появился. А с приходом Азарова проблемный вопрос ни разу не затрагивался.

Аналогично, заглох начавшийся было скандал вокруг «Держзовнишинформа» - государственной компании, которая снабжает Минэкономики индикативными ценами на мировом рынке. Не секрет, что вывод капиталов в оффшоры происходит в больших объемах из-за того, что «Держзовнишинформ» занижает цены. Делает ли он это бесплатно – неизвестно. Но как бы там ни было, получается, что окатыши и удобрения продаются в Швейцарию по бросовым ценам, а из оффшоров к реальным покупателям – уже по нормальным. Разница оседает на оффшорных счетах, а в бюджет Украины недособираются налоги.

В марте, когда Пинзенык изо всех сил пытался заставить регионы наполнять бюджет, название «Держзовнишинформа» случайно всплыло в разговоре. Министр потребовал данные по предприятию (якобы, он ничего не знал о структуре), и пообещал с ней разобраться. После этого было молчание и полное бездействие. Возможно, министру объяснили, в чем тот был неправ. А возможно, Пинзенык лишь сделал эффектное заявление, чтобы отвлечь внимание от более насущных проблем.

В мае Пинзенык затеял очередной пиар-проект, предложив приватизировать заводы и фабрики вместе с землей, на которой те находятся. К обсуждению идеи активно подключились эксперты всех мастей, включая традиционно негативную главу Фонда госимущества Валентину Семенюк. Прошел примерно месяц, и страсти улеглись. Как и многие другие начинания, идея приватизации земли под объектами умерла.

Странно было бы упрекать Пинзеныка. Время показало, что осторожность оказалась не лишней. 6 июля вместо ожидавшейся «оранжевой» коалиции в парламенте вдруг сложилось большинство во главе с Партией Регионов. Повторно придя к власти, правительство Виктора Януковича как будто забыло всех министров, работавших с Юрием Ехануровым. Исключение сделали лишь для Пинзеныка.

По нему «ездили» все второй полугодие все, кому не лень: и Азаров, и Минфин, и парламент, и глава правительства. Экс-министра обвиняли в почти состоявшемся развале экономики, в бюджетной катастрофе, в непрофессионализме и едва ли не в предательстве родины.  Пинзенык бодро отстреливался, и регулярно демонстрировал таблички и графики, с которых новая власть также представала не в самом лучшем свете.

Легко понять, почему получилось именно так. Едва Азаров вернулся в кресло министра финансов и первого вице-премьера, как произошли массовые кадровые перестановки. На прежние позиции были возвращены представители «старой гвардии», с которыми Кабмин Януковича работал в 2003-2004 годах. Многие из этих людей были уволены в 2005 году с нелицеприятными формулировками, и теперь их предстояло отбелить в глазах населения.

Для этого, скорее всего, и была придумана легенда о якобы существовавшем бюджетном кризисе. И о том, что избежать самого худшего удалось лишь благодаря возвращению во власть профессиональных управленцев. Это была базовая доктрина новой власти. Не случайно парламентское большинство было названо именно «антикризисной коалицией», а не как-то иначе.

На самом деле, как показала статистика выполнения бюджета, никакого кризиса нет и не было. Зато, по неформальным признаниям многих чиновников, произошло возрождение многих схем распределения государственных денег, которые действовали до «оранжевой революции». В частности, это вылилось в возрождение свободных экономических зон и территорий приоритетного развития, «прикрытых» в 2005 году. Также поговаривают, что усилия Александра Киреева по ломке теневых механизмов в налоговой администрации в итоге оказались бесполезными. После отставки Киреева и прихода Анатолия Брезвина на его место все механизмы возродились в прежнем виде.

Правда это или нет, непосвященному проверить трудно. Но есть формальные зацепки. Например, вряд ли на пустом месте возник скандал с налогом на добавленную стоимость.

В августе стало известно, что Азаров распорядился приостановить возмещение НДС всем предприятиям. Аргументировалось это необходимостью устранения коррупционных схем при администрировании налога. Однако совершенно неожиданно всплыла статистика, которая показывала, что новый Кабмин уже возобновил возмещение, но по какому-то странному принципу. Возник существенный перекос в пользу восточных регионов страны. Например, в августе предприятиям Донецкой области НДС был возмещен на 221% плана, а в Волынской - всего на 2,7%. Числовые данные и графики публично представил, естественно, Пинзенык. За ним явственно просматривался Секретариат Президента, который тщательно «копал» скандальную тему.

История с НДС имела много эпизодов. Например, глава государства поручил Генпрокуратуре проверить процедуры администрирования налога на предмет коррупции. Прокуроры доложили, что ничего преступного не нашли. Виктор Ющенко заявил, что они плохо работают, и поручил перепроверить данные на уровне облгосадминистраций – на них Президент имел хоть какое-то влияние. Те, вроде, что-то обнаружили.

Кабмин легко переиграл Президента. Для этого пришлось разжечь другой скандал. Министерство финансов представило парламенту и населению проект бюджета-2007. Документ содержал несколько заведомо неприемлемых пунктов. Уловка сработала: внимание Секретариата и населения тут же перетекло к новому вопросу.

Например, Минфин предложил не выплачивать части населения единоразовые пособия по уходу за новорожденными. Стала активно муссироваться тема изменения налогового законодательства. Например, Минфин предложил возродить СЭЗы и ТПРы, снизить отчисления от прибыли госпредприятий, дополнительно нагрузить поборами банки и страховые компании, ограничить единоналожников. Одним словом, каждый мог найти в новом бюджете что-то неприятное для себя.

«На десерт» приберегли повторное возрождение НДС-счетов. В 2004 году Азаров проталкивал идею особых счетов, через которые ходили бы деньги от налога на добавленную стоимость, через Леонида Кучму. Бывший Президент сначала поддался уговорам, но в итоге блокировал внедрение идеи. Новый глава государства сопротивления не оказал – наоборот, он проявлял к ним нескрываемый интерес. К концу года идея введения счетов почти реализовалась.

Президент ухватился за несколько пунктов будущего бюджета-2007. Главная претензия главы государства была к недостаточным темпам прироста доходов населения. Бюджет стал почти антисоциальным – большой акцент в нем делался на дотирование отраслей. По расчетам Секретариата, с учетом инфляции и повышения подоходного налога (с 13% до 15%) реальные доходы населения на протяжении 2007 года будут падать. Поэтому Президент потребовал существенно увеличить базовые показатели бюджета: прожиточный минимум, минимальная зарплата и пенсия.

Также в разное время Виктор Ющенко попросил учесть интересы армии, устранить «ручное» управление бюджетом, пересмотреть порядок предоставления госгарантий, перестать «подкармливать» местные власти беспроцентными займами, отказаться от идеи формирования стабилизационного фонда Кабмина и пересчитать макроэкономические прогнозы – оценку инфляции увеличить, а ВВП - уменьшить.

Парламент, естественно, не послушался, и 11 декабря глава государства ветировал закон о бюджете. 15 декабря парламент попытался преодолеть вето Президента, однако не смог. После этого в Верховную Раду вернулся почти тот же документ, и все повторилось заново. В этот раз Кабмину удалось уговорить Президента подписать бюджет, который не удовлетворял ни одно из его требований. Это было тихое поражение главы государства, который внезапно отказался вести войну за свои принципы, а выступил в привычной ему роли миссионера.

Примерно та же история произошла с законопроектом №2481, в который были сведены все налоговые нововведения для 2007 года. Сначала Президент его ветировал, а в декабре, после незначительных корректировок, таки подписал.

Возня вокруг бюджета помогла отвлечь внимание от невероятно странных внешних заимствований, которые провел Минфин. В середине декабря правительство выпустило чудовищно нестандартные евробонды на 384 млн. швейцарских франков. Необычной стала и сумма займа, и его срок (3 года с возможностью продления до 12 лет), и схема определения доходности (дисконт плюс купон), и имена кредиторов. Минфин так и не опроверг подозрения в том, что Украине дали в долг швейцарские оффшорные компании, которые управляют деньгами неких богатых украинских граждан.

В середине октября состоялось довольно стандартное размещение десятилетних еврооблигаций на миллиард долларов под очень низкую ставку 6,58% годовых. Не успели все похвалить Минфин, как состоялся второй по счету выпуск евробондов в швейцарских франках – на такую же сумму и на прежних условиях. И опять все та же атмосфера таинственности вокруг покупателей бумаг.

Дальше было еще лучше. В середине декабря Украина совершенно неожиданно разместила самурай-бонды – так называются облигации, которые продаются на рынке Японии и номинированы в иенах. Стоит ли говорить, что займ получился откровенно нестандартным?

Привлеченная сумма – 31,5 млрд. иен (примерно 298 млн. дол.), процентная ставка 3,2% плюс дисконт 1,2%, срок – четыре года. К самурай-бондам возникает еще больше вопросов, чем к облигациям в швейцарских франках. Если доходность бумаг в франках считается близкой к стандартной для рынка, то проценты по японским бумагам явно завышены. И, конечно же, нет никакой информации ни об организаторах займа, ни о покупателях обязательств Украины.

*«Экономика» представляет свое видение событий в сфере государственных финансов, основанное на анализе открытых источников – прессы, официальной статистики. Наша точка зрения может не совпадать с официальной позицией государственных органов или мнениями других аналитиков.

Теги:
Финансы

НОВОСТИ