21 февраля 2006 18:23

Самоуправление не готово к самоуправлению

В Украине не получается насаждать децентрализацию власти семимильными шагами. Реформа буксует на местах - местные власти просто неприспособленны к внезапно свалившемуся на них дождю в виде полномочий и обязанностей.

Местное самоуправление давно доказало своё превосходство над централизованным управлением. Услуги населению получаются качественнее, а демократия действеннее, когда расстояние между народом и избираемой им властью невелико. Местная власть лучше, чем центральная, знает, в каких услугах нуждаются граждане, и больше зависит от их оценки своей деятельности. Децентрализация означает передачу значительного объёма полномочий от центральной власти – местной.

Украина также пытается провести децентрализацию власти. Согласно Конституции, народ осуществляет власть непосредственно через органы государственной власти и местного самоуправления. В 2000 году процесс децентрализации был подкреплён бюджетной реформой. Вместо системы «матрёшки» (при которой бюджеты областей были подчинены государственному бюджету, бюджеты районов – бюджетам областей и т. д.) была внедрена система прямых отношений между государственным бюджетом и разных уровней местных бюджетов. Сейчас прямые отношения имеют около 700 местных бюджетов. Такая система теоретически позволяет местному самоуправлению принимать самостоятельные финансовые решения.

Несмотря на приятие принципов децентрализации, этот процесс в Украине не завершён, поскольку не состоялось чёткого разделения полномочий между центральной и местной властью. Административно-территориальное устройство Украины сохранилось с советских времён. Систему исполнительной власти и местного самоуправления построили на базе, которая была создана для вертикальной системы принятия решений. Таким образом, местная власть не обрела полноценной независимости в принятии решений относительно использования ресурсов. Областные и районные госадминистрации сейчас объединяют в себе две функции – органа исполнительной центральной власти на местах и исполнительной власти местного самоуправления. Областные и районные рады по сути стали декоративными, они лишь создают видимость легитимности деятельности госадминистраций.

В результате бюджетной реформы были распределены доходы и расходы между уровнями власти. Однако ответственность за качество предоставляемых населению услуг не была закреплена за конкретными уровнями. Как следствие, сейчас невозможно найти ответственного за плохое качество услуг. Некоторые услуги финансируются и из местного, и из государственного бюджета, в зависимости от подчинения учреждений образования, здравоохранения, спорта и т.п. Большой проблемой является то, что финансирование выделяется не на обучение или лечение такого-то количества граждан по таким-то стандартам, а на содержание существующих учреждений.

Многие государственные решения сейчас влияют на доходы и расходы местных бюджетов и таким образом не позволяют местной власти заниматься развитием своих территорий. Центральная власть не полностью компенсирует (а то и вовсе не компенсирует) расходы местных бюджетов, которые возникают из-за установленных центральной властью льгот населению и предприятиям. Решения о повышении минимальной зарплаты также негативно сказывается на независимости местного самоуправления, поскольку не существует чётких правил компенсации потерь местных бюджетов вследствие решений центральной власти. Местная власть не имеет права отказаться исполнять обязательства, делегированные ей центральной властью, даже если финансирование этих обязательств не осуществляется. 

Последние несколько лет происходит централизация власти. Непрямым свидетельством этой тенденции является структура расходов местных бюджетов. В последнее время доля расходов на зарплату работникам бюджетных учреждений составляет около 90% всех расходов местных бюджетов. С переходом к пропорциональной системе выборов проблема вытеснения расходами на социальную помощь населению расходов на развитие территорий, возможно, усилится, поскольку представленные в парламенте партии будут больше заинтересованы в принятии социально-направленных решений. Примером таких решений является недавняя поддержка всеми партиями законов о предоставлении льгот детям войны, которые составляют примерно 16% населения Украины.

Бюджетная реформа почти не затронула местные бюджеты ниже района. Согласно Бюджетному Кодексу трансферты из госбюджета планируются только до районного бюджета. Фактически эти бюджетные ресурсы распределяют районные госадминистрации, а районные рады лишь формально утверждают эти решения. В 2004 году была предпринята попытка продолжить бюджетную реформу для бюджетов ниже районного, однако успехом она не увенчалась.

Фискальную децентрализацию, как процесс передачи бОльшей власти на места, поддерживают и население, и центральная власть. В то же время административно-территориальная реформа, без которой дальнейшая фискальная децентрализация невозможна, не находит такой поддержки. Предложенный Романом Безсмертным вариант административно-территориальной реформы, который предполагает укрупнение территориальных громад, полностью не поддерживает даже правительство.

Итак, дальнейшая децентрализация в Украине (имеется в виду передача бОльших полномочий на самый низкий уровень местного самоуправления) при нынешнем административно-территориальном устройстве страны проблематична. Нижние уровни самоуправления не готовы к увеличению полномочий: в небольших сёлах мало достаточно квалифицированных кадров, способных составить бюджет сельской громады, а также практически нет налоговой базы (сельское хозяйство в Украине почти не облагается налогами).

Автор
Экономика

НОВОСТИ