09 сентября 2019 10:40

Искусство возможного

Как Украине пересмотреть условия торговли с ЕС.

Искусство возможного

Активизация торговой политики обречена стать одним из приоритетов новой властной команды президента Зеленского. 

Такую приоритетность диктует экономическая статистика: в 2018 г. экспорт товаров и услуг по Украине составлял 45,2% ВВП, импорт — 53,8% от ВВП. Хроническое для украинской экономики негативное сальдо баланса текущих операций в прошлом году выросло до 8,6% ВВП. Украина еще неуверенно примеряет статус "молодого торгового государства" (emerging trading nation), но сейчас эти показатели больше воспринимаются в "кризисном" формате, через призму преимущественно сырьевого характера нашего экспорта и, следовательно, зависимости от мировой ценовой конъюнктуры. В то же время статистику можно читать и по-другому: внешнеторговая политика, направленная на оздоровление структуры торговли, расширение доступа к рынкам и разумную защиту национального производителя, способна в среднесрочном плане стать одним из стимулов экономического роста. 

На сегодняшний день торговля с ЕС является ключевым фактором во внешнеторговом балансе Украины. В 2018 г. на рынок ЕС приходилось 42,6% всего украинского экспорта, а 40,6% всего импорта "закрывали" именно европейские товары и услуги. Может ли повлиять улучшение условий торговли с ЕС на национальные экономические показатели? Какие у нас для этого есть инструменты в рамках углубленной и всесторонней зоны свободной торговли (УВ ЗСТ) с ЕС? 

Есть два отличающихся, хотя и потенциально совместимых видения того, как Украина может активнее  использовать потенциал УВ ЗСТ. Первое из них — отображенное в активно поддерживаемой до последнего времени Брюсселем официальной позиции правительства В.Гройсмана — заключается в том, что Украина не полностью использует экономический потенциал Соглашения об ассоциации в таких сферах, как гармонизация технических регламентов и стандартов для промтоваров (т.н. промышленный безвиз), внедрение санитарных и фитосанитарных требований, упрощение таможенных процедур, использование правил происхождения товаров. Более того, соответствующие реформы позволили бы оживить торговлю товарами с более высокой добавленной стоимостью (промышленная продукция), поддержать экспорт малых и средних предприятий. Ответственность за такое положение дел лежит на украинской стороне, прежде всего на законодательной ветви власти. Киев должен решительнее внедрять европейские нормы на законодательном и институционном уровнях. 

Второе видение разделяют преобладающая часть украинских экспортеров и ряд экспертов, в частности те, кто был причастен к переговорам о заключении Соглашения об ассоциации. По их мнению, нынешние тарифные преференции УВ ЗСТ для экспорта товаров согласовывались в абсолютно другой исторический период торговых отношений Украины с ЕС. Сегодня они искусственно ограничивают присутствие украинского экспорта на европейском рынке и таким образом необоснованно снижают ценность УВ ЗСТ для украинской экономики. В частности это касается агропищевого сектора, поскольку торговля сельскохозяйственной продукцией лишь частично либерализована в рамках УВ ЗСТ с  помощью беспошлинных тарифных квот. Следовательно, Украина имеет основания, по экономическим соображениям, поднимать вопросы их пересмотра. 

Брюссель вовсе не будет спешить разделять такую точку зрения, зато два недавних эпизода в хронике торговых связей позволяют существенным образом усилить нашу аргументацию в диалоге с Евросоюзом. Первый из них касается дополнительных торговых преференций, в одностороннем порядке предоставленных ЕС Украине с 1 октября 2017 г. сроком на три года для более 50 категорий товаров. Решение Брюсселя предоставить эти преференции было принято в ответ на одностороннюю отмену Россией с 1 января 2016 г. режима свободной торговли СНГ для Украины и внедрение эмбарго на украинский агропищевой экспорт. Решение Москвы стало ответом на начало действия с января 2016 г. УВ ЗСТ Украина—ЕС. Очевидным мотивом решения ЕС было понимание того, что действующие в то время в рамках УВ ЗСТ  преференции уже не соответствовали новым реалиям торговых отношений в Европе, а значит, потребностям и возможностям украинского экспорта. Это был уникальный момент, когда Киеву удалось конвертировать политическую поддержку ЕС в конкретную экономическую выгоду. К сожалению, эта выгода оказалась существенно ограниченной из-за противодействия европейских производителей, которым удалось значительно  сократить первичный "перечень пожеланий" украинской стороны со свыше 100 товарных позиций, включительно с сахаром, мясом птицы, молочной продукцией, более чем наполовину. Второй эпизод уже обошел газетные полосы, — это инициированный Брюсселем пересмотр таможенных преференций для импорта украинской курятины, которые для ЕС вдруг оказались не соответствующими современным коммерческим реалиям. 

Эффективная стратегия обновления Соглашения об ассоциации должна интегрировать оба подхода. С одной стороны, выполнение Киевом Соглашения далеко не гарантирует автоматического расширения доступа на рынок ЕС. Возьмем для примера "промышленный безвиз". Во-первых, Соглашение об ассоциации сохраняет за ЕС свободу решения по взаимному признанию технических стандартов (Соглашение АСАА). Наконец, такое решение будет политическим, поскольку качество выполнения Украиной "домашнего задания" будет только одним из факторов, принимаемых во внимание. Во-вторых, предпосылки заключения Соглашения АСАА не детализированы, каждый из этапов реформ предусматривает верификацию стороной ЕС, а следовательно, сохранение за Брюсселем контроля над процессом. И самое главное: перечень категорий промышленных товаров, на которые должен распространиться будущий режим взаимного признания соответствия стандартов, изложенный в Приложении ІІІ Соглашения об ассоциации, тоже устарел. Например, Украине сегодня было бы выгодно включить в это Приложение стандарты производства лекарственных средств (т.н. надлежащие производственные практики, англ. Good Manufacturing Practices, GMP), чтобы облегчить доступ к рынку ЕС для окрепшей украинской фармацевтики. Иначе говоря, аппроксимация законодательства согласно Соглашению — важная, но недостаточная предпосылка расширения доступа к европейскому рынку.

Мировая практика соглашений о свободной торговле предусматривает их регулярное обновление с целью адаптации к новым реалиям. Соглашение об ассоциации не является исключением. Cтатья 29 дает право сторонам провести консультации о расширении сферы либерализации таможенных тарифов и ускорении графика их снижения. Но Соглашение ограничивает такой пересмотр рядом условий: 1) предметом консультаций может быть только обсуждение целесообразности пересмотра таможенных тарифов, при этом Соглашение не обязует стороны достичь соответствующих договоренностей; 2) консультации могут состояться не ранее чем через пять лет с даты вступления Соглашения в силу. Но даже сама дата отсчета пятилетнего периода — неоднозначная. Как известно, Соглашение вступило в силу 1 сентября 2017 г., после его ратификации всеми государствами — членами ЕС. В то же время торговая часть Соглашения начала применяться во временном порядке (до завершения ратификационных процедур) с 1 января 2016 г. Какую же дату брать за начало отсчета?

Во всяком случае, Киеву надо готовиться к завершению первого пятилетнего срока действия Соглашения как возможности для основательного пересмотра его торгового сегмента — УВ ЗСТ. И помнить: без основательной, продуманной стратегии переговоров с Брюсселем этот шанс может быть утраченным. 

Сразу можно сказать, какие подходы будут, воспользовавшись английским термином non-starters. Первый и якобы очевидный сценарий — запрос на односторонний пересмотр тарифов и тарифных квот ЕС как жест политической поддержки Брюсселем Украины. Нам не удастся повторно открыть окно возможностей образца 2016 г. В крайнем случае, этот сценарий можно держать как альтернативный и более скромный план "Б", предложив ЕС продолжить срок действия дополнительных преференций 2017-го, возможно, расширить сферу их действия. Но экономический эффект их продолжения будет ограниченным, а цена согласия ЕС в виде дополнительных обязательств Украины — слишком высокой. 

Второй сценарий — диалог в формате "улицы с двусторонним движением": пересмотр торговых преференций, которыми пользуются обе стороны. Цель — избежать образа "просителя" и заинтересовать европейских производителей, дать им стимулы поддержать пересмотр Соглашения перед Брюсселем и в столицах государств —членов ЕС. Но и этот сценарий имеет немного шансов на успех, если не будет учитывать современную обстановку в международной торговле. 

Прежде всего, торговые отношения Украины и ЕС — слишком асимметрические. В 2018 г. украинский рынок принял только 1,1% глобального экспорта ЕС, импорт с Украины вообще составляет лишь 0,9% всего импорта в Евросоюз. С таким раскладом сил Украине будет крайне трудно заинтересовать ЕС.

Во-вторых, условия для новых торговых инициатив еще никогда не были такими сложными. Торговое противостояние со США сегодня — приоритет  номер один для Брюсселя. Доступ к агропищевому рынку ЕС является одним из потенциальных призов, которые Вашингтон рассчитывает получить на этой войне. Со своей стороны, ЕС занял глухую оборону и старательно будет избегать появления благоприятных для США прецедентов где бы то ни было. 

В-третьих, риск т.н. жесткого Брекзита  — особенно неприятный для европейских аграриев, для которых британские потребители традиционно были одними из самых важных в рамках Внутреннего рынка ЕС. Выход Британии из ЕС на условиях ВТО (т.е. без каких-либо двусторонних договоренностей) автоматически закроет этот рынок высокими тарифами, санитарными требованиями и таможенными формальностями. На сегодняшний день риск "жесткого Брекзита" в ЕС воспринимают почти как уверенность. 

К тому же, европейский аграрный сектор еще должен "переварить" согласованные в июне договоренности о свободной торговле между ЕС и латиноамериканским блоком МЕРКОСУР (кстати, в рамках соответствующего соглашения об ассоциации). В этом проекте, ради открытия рынка МЕРКОСУР для европейских автомобилей, ЕС пошел на беспрецедентные уступки, согласившись предоставить бразильским, аргентинским, парагвайским и уругвайским аграриям в течение шести лет дополнительные полностью или частично беспошлинные тарифные квоты на импорт говядины (99 тыс. т), свинины (25 тыс. т), мяса птицы (180 тыс. т), сахара (180 тыс. т), биоэтанола (450 тыс. т) и меда (45 тыс. т). Первые новости о достигнутых договоренностях вызвали волну протестов со стороны французских, итальянских и ирландских аграриев. Контекст договоренностей с МЕРКОСУР во многом содействовал формированию в европейских СМИ токсичной атмосферы относительно дискуссий вокруг подписания с Украиной соглашения о мясе птицы. Представим себе их реакцию, если завтра из Киева поступит запрос на пересмотр аграрных квот УВ ЗСТ!

Кроме того, климатический кризис все больше влияет на повестку дня торговых отношений в мире и все чаще вызывает появление новых торговых барьеров. Публичные угрозы президента Макрона в адрес бразильского коллеги отказаться от соглашения ЕС—МЕРКОСУР, если он не приложит усилия к тушению пожаров в амазонских лесах, — это не единичный политический эпизод, а начало глобального тренда. Подавляющее большинство секторов коммерчески сориентированного сельского хозяйства — от выращивания масличных культур до содержания скота — генерируют немалую долю парниковых выбросов или угрожают целостности природных экосистем. Почему ЕС, один из инициаторов Парижского климатического соглашения, должен заставлять своих производителей приспосабливаться к новым климатическим обязательствам и вместе с тем толерировать дешевый аграрный импорт из стран, где этих обязательств не придерживаются? 

Поэтому наши шансы будут возрастать только тогда, когда мы откажемся от обычных шаблонов и начнем действовать нестандартно. Украине необходимо выступить с амбициозной инициативой масштабной двусторонней "модернизации" УВ ЗСТ с ЕС, ее обновления согласно новым реалиям и трендам мировой торговой политики. В ее основе должен лежать не только пересмотр тарифных квот, но и такие идеи, как обновление Приложения ІІІ, на которое будет распространяться "промышленный безвиз", расширение доступа к рынку государственных закупок государств — членов ЕС, либерализация доступа к рынку услуг физических лиц, предоставляющих услуги, и представителей либеральных профессий для тех категорий услуг, которые предусматривают временное физическое присутствие таких лиц на рынке сбыта услуг, заключение секторальных соглашений о доступе на рынки для автомобильных транспортных перевозок.

Чтобы заинтересовать ЕС поддержать эту инициативу, Киев должен быть готовым предложить встречные асимметрические бонусы. Одним из примеров может быть распространение аппроксимации законодательства на новые сектора экономики, в которых имплементация дополнительных обязательств будет упрощать взаимное проникновение на рынки и содействовать инвестициям, инновациям, внедрению новых технологий (как цифровая экономика). Мы должны быть готовыми инициативно предлагать новые формы регуляторного сотрудничества на стыке торговли и климатических изменений, защиты лесов и других уязвимых экосистем и не ждать, пока такие формы нам навяжут под угрозой новых тарифов. Сбалансированная и согласованная с производителями переговорная позиция может оказаться интересной для тех государств — членов ЕС (а это — Франция, Германия, страны Скандинавии), которые сегодня активно ищут единомышленников на глобальной арене для защиты достижений Парижского климатического соглашения. 

Правительство и причастные министерства не смогут "вытянуть" эти задачи своими силами. С соответствующей инициативой должны выступить украинские экспортеры, объединив финансовые, интеллектуальные и лоббистские ресурсы. Постоянное профессиональное присутствие украинского экспортного бизнеса при институтах ЕС в Брюсселе с налаженными связями с европейскими индустриями — потребителями украинских товаров и услуг и, следовательно, естественными союзниками наших экспортеров — должны стать ресурсом, на который официальная переговорная команда сможет опираться в сложном и продолжительном марафоне переговоров с ЕС. Для этого нужны время, видение и политическая воля как со стороны правительства, так и со стороны капитанов нашей экономики. Начинать действовать надо уже сейчас.