12 декабря 2019 11:40

Легалізація грального бізнесу: чому план Зеленського валиться

Легалізація грального бізнесу: чому план Зеленського валиться

Одним з оголошених новою владою пріоритетів було виведення з “тіні” грального бізнесу. Новий законопроект президент доручив ухвалити до нового року, але виконати це завдання уже не вдасться. Які суперечки стали причиною зриву дедлайну і що буде далі.
Плани легалізувати гральний бізнес ризикують зійти нанівець.

17 жовтня Кабмін вніс до парламенту свій законопроект про повернення азартних ігор в закон. З того часу в парламенті з’явились ще 7 альтернативних законопроектів.

Така кількість ініціатив на одну й ту ж тему на фоні активних закулісних домовленостей радше свідчить про бажання парламентарів заблокувати процес, аніж повернути азартні ігри в біле законодавче поле.

Раніше ЕП уже писала, ким представлений ринок азартних ігор в Україні, хто з учасників і як намагається впливати на законодавчі ініціативи депутатів. 

В цьому матеріалі ЕП пояснює, чому в урядового законопроекту майже немає шансів на прийняття і навколо чого точаться основні спори.

Плани тонуть у поправках
Законопроект про легалізацію грального бізнесу народжувався проблемно. Кабмін його прийняв 29 вересня і ще три тижні вносив у парламент.

На що знадобилось стільки часу? Мала місце звична для складних документів практика – спочатку прийняли, а потім змінювали і дописували документ до кінця.

В інтерв’ю ЕП міністр фінансів Оксана Маркарова пояснювала це так:

"Це непростий законопроєкт. Коли я винесла його на Кабмін, до нього ще не було повністю висновків від Мін'юсту і Мінекономіки. Кожне з міністерств дало мені по 15 сторінок зауважень, які ми ретельно відпрацювали".

В розпорядженні ЕП опинились ці самі висновки Мін’юсту та Мінекономіки, про які згадувала міністерка. Після їх аналізу зрозуміло, частина зауважень мають технічний характер, частина – по суті. 

Що передбачає урядовий законопроект про легалізацію грального бізнесу
Мін’юст наполягав на визначенні статусу органу, який контролюватиме ринок, порядку створення його територіальних органів, порядку отримання ліцензій.

В початковій версії документу йшлося про те, що контролюючим органом буде Комісія з розвитку та регулювання азартних ігор, однак її правовий статус не був чітко зрозумілим. Зараз йдеться про те, що це буде орган центральної влади зі спецстатусом.

Також міністерство пропонувало зобов’язати організаторів лотерей до 1 січня 2020 року припинити приймати ставки лотерей та повністю виплатити гравцям виграші, які вже зафіксовані.

Початкова редакція передбачала певний перехідний період – організатори лотерей могли продовжувати свою роботу до отримання ліцензії.

Мінекономіки уточнювало перелік документів, потрібних для отримання ліцензії на проведення азартних ігор, пропонувало закріпити за контролюючим органом право необмеженого доступу до системи онлайн моніторингу через Інтернет.

Цим пропозиції іністерства не обмежувались.

Міністерство наполягало також на тому, щоб заборонити організаторам азартних ігор надавати доступ до таких ігор третім сторонам – інтернет-клубам та інтернет-кафе. Грати можна лише в спеціально обладнаних гральних залах.

Зрештою документ все одно був внесений у Верховну Раду і після внесення він майже одразу змінив першу прописку. З податкового комітету очолюваного екс-міноритарним власником МСЛ Данилом Гетманцевим він перекочува до комітету з питань економічної політики, а потім знову повернувся назад.

В цей час тема легалізації грального бізнесу дуже швидко вийшла за рамки урядового документу – за короткий проміжок часу у зазначеного закнопроекту з’явилось сім конкурентів. В кожному з них проявляються інтереси представників різних видів азартних ігор.

Паралельно усі вони генерують свої пропозиції до того, як має відбуватися легалізація. З більшістю цих поправок вдалось ознайомитись ЕП.

Навколо яких тем відбуваються основні спори?

Чи потрібен перехідний період
Перехідний період – час, який пройде з моменту прийняття закону до моменту, коли усі його положення набудуть чинності. У випадку з азартними іграми йдеться поки що про рік.

На думку голови комітету ВР з питань економічної політики Дмитра Наталухи, закон одразу не запрацює і перехідний період потрібен для низки речей: створення Спецкомісії з контролю за азартними іграми, підготовки системи онлайн-моніторингу, підготовки та проведення конкурсів до видачі ліцензій.

"Гіпотетично, якщо ми підемо на перехідний період, то завдяки поступовому переходу організаторів азартних ігор на нові правила можемо додатково отримати ще 2 млрд грн в бюджет за цей перехідний рік", – вважає Наталуха.

Проте не все так просто.

"Важливо зрозуміти, для чого потрібен цей період. Майже всі європейські країни, в яких існує гральний ринок, йшли одним і тим самим шляхом: спочатку система контролю, потім все інше. Контроль – це найголовніше", – наголошує президент оператора державних лотерей М.С.Л. Георгій Ложенко.

Розвинені країни просувалися step by step, відкриваючи ринок по мірі того, як налаштовували контроль над певними сегментами ринку.

Наприклад, Англія довгий час забороняла лотереї, бо там не розуміли, як контролювати цей ринок. Проте, дуже добре розуміли, як контролювати букмекерство – бо воно там традиційне.

З іншого боку, коли в Греції прийняли рішення відкрити ринок для бетінгу, то його віддали лотерейному оператору ОРАР. Чому? Тому що оператор має централізовану систему моніторингу коштів, яка знаходиться під контролем держави.

"Перехідний період має бути витрачений як раз на створення системи контролю за обігом коштів, що працюватиме для всіх учасників ринку. Зараз він є тільки у окремих операторів лотерей  Якщо цю систему не запустити – отримаємо "дикий" ринок, який не буде контрольований державою", – прогнозує Ложенко.

Насправді ж, з огляду на українські реалії незрозуміло, що гірше: прийняти закон, який одразу не запрацює, або ж прийняти закон і закласти в ньому час на підготовку до нових правил.

У ідеї з перехідним періодом є зворотна сторона.

У розмовах ЕП деякі учасники ринку кажуть, що це лише привід для того, щоб відкласти легалізацію взагалі. Зараз у "Слуг народу" є монобільшість в парламенті, і шанс на прийняття закону є.

Через рік-два монобільшість з великою ймовірністю похитнеться і про консолідовану позицію парламентарів в питанні такого масштабу буде годі й мріяти. Ризики того, що перехідний період затягнеться надовго у такому разі зростають..

Як працювати з гравцями
Схоже, що комунікація та донесення інформації до гравців – одна з "білих плям" урядового законопроекту.

У висновках Української асоціації ігрової індустрії йдеться про те, що в документів прописані 8 вимог до організаторів азартних ігор, у тому числі не допускати до гри осіб, яким суд заборонив грати, осіб з вираженою лудоманією, самообмежених осіб.

Також організатори зобов’язані розміщувати інформаційні матеріали в гральних залах, ідентифікувати гравця, проводити інструктажі зі своїм персоналом про відповідальне відношення до азартних ігор.

Проблема в тому, що цим переліком все обмежується.

Детально  в законі виписаний лише один з цих пунктів – ідентифікація гравця. Експерти асоціації пропонують розписати кожен з цих пунктів.

Також є пропозиція надати гравцям право самообмежувати свою гру в інтернеті за допомогою спеціальних опцій, електронного особистого кабінету в онлайн системі організатора азартної гри.

Крім цього, є питання і до процедури ідентифікації. Як зазначає голова фракції "Слуга народу" Давид Арахамія, який розробляв із своєю командою основний законопроект про гральний бізнес до його передачі в Кабмін, деякі норми після виходу документу з уряду були спотворені.

"Наприклад, для ідентифікації гравця потрібен паспорт та ідентифікаційний код. Це означає, що іноземець, який, скажімо, зупинився в 5-зірковому готелі, не зможе грати, що як мінімум дивно", – зазначає він.

Що робити із старими ліцензіями
Заборонивши гральний бізнес у 2009 році, уряд скасував уже видані на той момент ліцензії на проведення азартних ігор. Це створило юридичну колізію.

Справа в тому, що закон дозволяє анулювати підприємцю ліцензію, якщо на це є підстава. Приміром, через порушення. А от опція "масово скасувати ліцензії цілому сектору в односторонньому порядку" в законі не прописана.

Судові спори вже є. Естонська компанія Olympic Entertainment Group подала в міжнародний арбітраж позов проти України через заборону грального бізнесу. Компанія намагається відсудити в України компенсацію за понесені збитки через скасування ліцензій.

"Усього тоді було скасовано 204 ліцензії, і зараз є 22 організації, які будуть готові вступити в ці судові процеси. Вони можуть трактувати закон про легалізацію як "нововиявлені обставини і теж захотіти отримати компенсацію", – каже голова Київської Спілки підприємців грального бізнесу Юрій Кожема.

Що робити з цим ризиком, наразі незрозуміло.

Чи вдасться отримати заплановані надходження
Всі цифри щодо надходжень зараз базуються на вартості плати за ліцензії. В бюджеті на 2020 рік закладено 3 млрд грн доходу.

Нещодавно в комітеті з економічної політики навели інші розрахунки, з урахуванням перехідного періоду. Мовляв, за 5 років можна буде отримати  34-35 млрд грн, з яких 2 млрд грн, як зазначалося вище, надійде саме у перехідний рік.

На чому будуються такі розрахунки, сказати складно. Питання оподаткування азартних ігор наразі взагалі не вирішене.

На думку Арахамії, закладена Кабміном сума є "малореалістичною".


"Ми рахували, що буде, якщо ухвалити закон з 1 січня. У нас виходило десь близько 1,5 млрд. Тепер усі в авральному порядку шукають ці гроші. У цьому зараз головна заковика, треба знайти цю точку згоди", – наголосив він.

Самі учасники ринку ставляться до цих цифр максимально скептично.

"Всі ці розрахунки нічим, крім припущень, не обґрунтовані. Посилання на якихось експертів чи учасників ринку – це просто введення в громадськості і, мабуть, влади, в оману", – вважає Ложенко.

До того ж, додає він, дохідність  і інтенсивність впливу на свідомість людини  кожного виду такого бізнесу різна. Поки в країні не буде налагодженої системи обліку руху грошей на ринку азартних ігор, ні про які прогнози і плани говорити не можна, впевнений Ложенко..

Чи потрібен новий регулятор і коли він з’явиться
Легалізація азартного бізнесу передбачає появу нового регулятора. Проблема в тому, що, по-перше, в оперативну появу цього регулятора особливо ніхто не вірить.

По-друге, є сумніви в його доцільності.

"Щоб запустити все швидко, не обов’язково створювати якийсь ліцензійний орган. Можна віддати ці функції Мінекономіки. Видача ліцензії на певний вид діяльності – це не якась геть невідома функція. Але щоб затягнути процес, то можна і створювати новий орган", – наголошує один з учасників ринку у розмові з ЕП.

По-третє, є пропозиції доповнити його функціонал. Приміром, надати більше функцій у боротьбі з незаконним впливом на результати офіційних спортивних змагань.

Ще раз про лоббі: як в цій історії замішана російська "лужниківська" група?
Вже понад 10 років ринок азартних ігор знаходиться в тіні. Не дивно, що в його легалізації проявляються інтереси не тільки компаній-учасників ринку, а і різних груп бізнесменів з кримінальним шлейфом.

В попередній статті ЕП уже писала, що в підготовці до законопроекту про легалізацію азартних ігор засвітився Борис Баум – власник офшорної компанії First National Lotteri Ltd., яка афілійована з Першою національною лотереєю Росії. Тепер стали відомі і нові факти.

"Грають вони — виграють вони". Хто стоїть за законопроєктами про гральний бізнес
Баума пов’язують з так званою російською групою "лужниківських", а також з одним із колишніх її менеджерів Михайлом Спектором, який наразі володіє в Україні готелем Premier Palace. За даними ЕП,  до 2011 року там діяло елітне казино.

Premier Palace – один з тих готелів, які зможуть відкрити казино після прийняття закону.

Зараз "слуги народу" кажуть, що нічого не знають про Баума-кримінального авторитета, і бачать в ньому звичайного консультанта.

Так, голова фракції "Слуга народу" Давид Арахамія визнав, що Баум входив до робочої групи по підготовці законопроекту з легалізації, і саме він рахував обсяг "тіньового" ринку: кількість комп'ютерів, залів і приблизну маржинальність.

Так само його колекга із "Слуги народу" Олег Марусяк запевняє, що йому нічого не відомо про кримінальні зв’язки Баума і називає його одним з "профільних експертів". "Як людину, я його не знаю, але знаю, що Баум добре знає цей ринок і вміє його прорахувати", – наголошує він.

Питання допуску "інвесторів" з російським кримінальним корінням залишається і як його вирішувати у депутатів розуміння немає. Дмитро Наталуха вважає, що це завдання СБУ та решти правоохоронних органів.

Дев’ятий не зайвий, дев’ятий – запасний
Парламент має розглянути усі вісім зареєстрованих законопроектів.

"Жоден з них не вартує прийняття. Всі законопроекти клоновані від одного, який писався під бажання "операторів" тіньового ринку легалізувати свою діяльність", – зазначає Ложенко, наголошуючи, що в деяких країнах кожен з видів азартних ігор регулюється окремим законом.

В минулому в урядових кабінетах такий варіант теж розглядався, але він не мав успіху.

"Якщо законодавець, все ж таки, вирішив звести все в одну купу, то має бути однакова прозорість для всіх без виключення учасників ринку. Зараз складається враження, що мета урядового документу – продати "тіньовикам" вхідний квиток на ринок. Не регулювати ринок, не впорядкувати його, а просто продати дозвіл працювати на ринку", – обурюється президент М.С.Л.

Члени економічного та податкового комітетів запевняють ЕП, що жоден з восьми проектів не планується ухвалювати в нинішньому вигляді. Депутати схиляються до підготовки ще одного законопроекту, в якому будуть враховані усі правки.

"Плануємо підготувати консолідований депутатський законопроект, розглянути в комітеті і відправити його в зал до кінця року", – зазначив ЕП голова підкомітету з питань організації та оподаткування грального бізнесу податкового комітету ВР Олег Марусяк.

Наталуха цей сценарій і терміни підтверджує, але часу залишилось не так вже й багато, а ще і консенсус щодо моделі легалізації наразі відсутній. "До кінця року він точно ухвалений не буде", – прогнозує один з депутатів податкового комітету.