30 сентября 2019 11:55

Что изменится в системе управления государственным долгом?

Что изменится в системе управления государственным долгом?

9 сентября Кабинет министров Украины подал в Верховную Раду проект закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины" №2104, призванный институционально изменить систему управления государственным долгом.

Но идея независимого Долгового агентства, реализованная в предложенном законопроекте, больше напоминает попытку законодательного закрепления возможностей по бесконтрольному выкачиванию бюджетных средств в пользу кредиторов правительства, чем улучшения качества управления долгом.

Вопрос статуса
Законопроект №2104 регулирует вопрос создания Долгового агентства Украины как центрального органа исполнительной власти со специальным статусом, реализующего государственную политику в сфере управления государственным долгом и гарантированным долгом. Предполагается, что независимое Долговое агентство будет выполнять функции менеджмента долгового портфеля правительства, оптимизировать уровень долговых рисков, обеспечивать заемное финансирование дефицита бюджета, отвечать за погашение и обслуживание государственного долга, вести оперативный учет долга и пр.

Отношения Долгового агентства с Минфином сформулированы в рамках классической схемы "принципал—агент" с широким перечнем полномочий и размытой ответственностью агента (Долгового агентства). Предполагается, что участие Министерства финансов в его деятельности ограничится подачей кандидатуры главы агентства на рассмотрение Кабмина, разработкой среднесрочной стратегии управления государственным долгом (которую должно выполнять агентство), получением от агентства предложений к проекту государственного бюджета и Бюджетной декларации, согласованием министром финансов правовых действий агентства с государственным долгом и пр.

Министерство финансов, предоставив Долговому агентству высокую степень автономности, исходило из того, что "агентская модель управления государственным долгом является наиболее эффективной и отвечает лучшим международным практикам". Но такое утверждение не соответствует действительности, поскольку мировая практика не предложила единую или наилучшую модель институционального устройства Долгового агентства. Так, в Аргентине, Бразилии, Канаде, Чили такое агентство функционирует в составе Министерства финансов. В Австралии, Бельгии, Нидерландах, Великобритании были созданы автономные агентства по управлению государственным долгом при Минфине или Казначействе. Независимые, автономные от Минфина, агентства действуют в Швеции, Франции, Германии, Ирландии, Италии, Испании, Мексике, Турции, Индонезии, Корее, Венгрии и др.

В мире в 1990-х — начале 2000-х годов действительно получила распространение практика создания специализированных агентств по управлению государственным долгом. Такие агентства (имевшие разные статус, степень автономности и подчинение) обычно централизовали функции по выпуску государственных займов, управлению рисками долговых обязательств, мониторингу и отчетности по состоянию долга. Основной причиной выбора государственных деятелей в пользу долговых агентств было то, что при усложнении финансовых операций и финансовых инструментов на рынках у государств возникала необходимость привлечения профессионалов по этим вопросам. Деятельность специализированных агентств позволяла адаптировать технические приемы управления портфелем финансовых обязательств к потребностям государственного сектора с использованием лучших практик частных институциональных инвесторов. Распространенным средством повышения эффективности управления долгом стало определение для долговых агентств целевых показателей минимизации бюджетных расходов в рамках заданных лимитов рисков.

В теоретическом плане создание независимого от Минфина Долгового агентства требует решения известной проблемы "принципал—агент", заключающейся в том, что субъект, делегирующий полномочия (принципал), обычно занимает более высокую позицию в иерархии взаимосвязей и ожидает решения поставленной задачи в своих интересах. С другой стороны, субъект, выполняющий поручение (агент), занимает более низкую позицию, но владеет большими объемами информации и может пользоваться ею в своих интересах в ущерб интересам принципала.

Чем выше степень автономности Долгового агентства, тем острее проблемы морального риска на стороне агента. В сфере управления государственным долгом ключевая проблема принципала—агента связана с тем, что вследствие асимметричности информации принципал во многих случаях не сможет оценить, в какой степени фактические результаты работы агента являются следствием его профессиональных усилий, а в какой — отображают благоприятные либо неблагоприятные внешние условия.

Согласно заключению специалистов Всемирного банка, страны с переходной экономикой и формирующимися рынками обычно не имеют соответствующих механизмов контроля и подотчетности, которые позволяли бы создать дееспособный, эффективный и ответственный независимый офис по управлению государственным долгом. Поэтому для таких стран рекомендуется проводить модернизацию практики управления государственным долгом в рамках Минфина (Institutional Arrangements for Public Debt Management).

В частности, эксперты UNCTAD (Конференции ООН по торговле и развитию) указывают, что функционирование Долгового агентства в составе Минфина позволяет достичь следующих преимуществ: более тесной координации управления государственным долгом с фискальной политикой; большей гибкости в управлении условными обязательствами государства; более профессиональных анализа и реагирования на проблемы долговой устойчивости государства. С другой стороны, ряд франкоязычных стран Африки, которые характеризовались низкой институциональной состоятельностью государственных органов и пытались имплементировать агентскую модель управления государственным долгом, потерпели неудачу.

Таким образом, высокая степень автономности Долгового агентства должна опираться на действенную систему взаимодействия разных государственных учреждений в рамках сектора общего государственного управления и эффективную систему контроля и подотчетности автономных учреждений. Если же указанные условия не срабатывают, то, по заключению авторитетных международных учреждений, желательна централизованная модель Долгового агентства.

В макроэкономическом контексте экономики стран с формирующимися рынками недостаточно диверсифицированы, поэтому часто подвергаются влиянию финансовых шоков, ухудшающих баланс государственного сектора. Кроме того, степень связанности политики управления государственным долгом с параметрами фискальной и монетарной политики в этих странах высока. Значительный дефицит бюджета или бесконтрольное накопление условных обязательств могут нивелировать все усилия долговых менеджеров из-за повышения рисков дефолта. А эмиссия долговых инструментов, доходность которых зависит от темпов инфляции или обменного курса, определяет чувствительность расходов по обслуживанию долга к последствиям монетарной политики центрального банка.

Очерченные макроэкономические условия, а также большая зависимость результатов управления государственным долгом от курса монетарной и фискальной политики усложняют задачу создания жизнеспособного Долгового агентства с независимым статусом. Трудно требовать от такого агентства достижения плановых показателей результативности, если их фактические значения частично будут следствием работы других органов и частично будут отображать изменения макроэкономической среды.

Ответственность и контроль
Согласно лучшей международной практике, формирование Долгового агентства требует внедрения механизмов мониторинга и контроля над его деятельностью. К сожалению, этим вопросам разработчики законопроекта №2104 не уделили внимания, что выглядит весьма странно в контексте широкого перечня полномочий Долгового агентства и его высокой степени независимости.

Считается, что цели деятельности Долгового агентства должны быть четко определены, специфицированы в форме стратегических целей (strategic targets) и критериев результативности (performance criteria). Долговое агентство должно нести ответственность за имплементацию стратегии управления государственным долгом, а значит, стратегические цели должны формировать целевые показатели для работы и оценки деятельности этого агентства.

В развитых странах результаты работы долговых агентств оцениваются с использованием как стратегических целей, так и ряда количественных и качественных критериев, на основе которых определяется "добавленная стоимость", создаваемая долговыми менеджерами в терминах экономии бюджетных средств. В таких странах, как Швеция и Ирландия, применяют эталонный портфель долговых обязательств, относительно которого оценивают фактическую деятельность долговых агентств.

Мировой опыт свидетельствует также о том, что все действия Долгового агентства должны подлежать мониторингу и контролю со стороны других государственных органов. Причем чем выше степень независимости агентства, тем более регламентированной должна быть система контроля (для снижения морального риска в системе отношений "принципал—агент"). Наиболее распространенные механизмы контроля включают отчетность на регулярной основе министру финансов по определенному перечню показателей, подготовку ежегодных отчетов парламенту, проведение внутреннего и внешнего аудита долговых агентств, обнародование регулярных отчетов перед общественностью.

Полномочия
Законопроектом №2104 предусматривается возможность привлечения Долговым агентством сверхплановых государственных заимствований для формирования резервного остатка бюджетных средств. Так, согласно ч. 11 ст. 16 "с целью эффективного управления государственным долгом по решению Кабинета министров Украины, согласованному с комитетом Верховной Рады Украины по вопросам бюджета, могут осуществляться государственные заимствования в объемах, превышающих объемы, определенные законом о государственном бюджете Украины". По замыслу авторов законопроекта, средства такого остатка должны использоваться на финансирование государственного бюджета следующего бюджетного периода.

Очевидно, что создание "резервного остатка бюджетных средств" будет порождать дополнительные расходы государственного бюджета на обслуживание займов, формирующих остаток единого казначейского счета (ЕКС). Согласно нашим оценкам, при текущем уровне процентных ставок по ОВГЗ на каждый привлеченный от их продажи 1 млрд грн, оседающий на ЕКС и не направляемый на финансирование бюджетных расходов, Минфин ежемесячно начисляет 12,5 млн грн процентных платежей.

Выдвижение такого предложения Минфином Украины демонстрирует непонимание им базовых принципов управления государственными финансами либо же слепое лоббирование интересов финансового капитала, заинтересованного в размещении максимальных объемов государственных займов по максимально высоким ставкам. Сейчас во многих странах ОЭСР управление денежными потоками государства (cash management) и управление долгом являются унифицированной функцией, которую выполняют казначейства или долговые агентства. Такая унификация объясняется необходимостью эффективно управлять финансовыми ресурсами государства и избегать непроизводительных расходов. При этом основной функцией Казначейства/Долгового агентства, по убеждению экспертов МВФ, является "предоставление в распоряжение правительства достаточного объема финансовых ресурсов без задержек для осуществления плановых выплат с ЕКС и без лишних расходов на привлечение новых займов".

В мире все большее количество долговых агентств несут ответственность за эффективное управление денежными потоками бюджета — в Швеции, Великобритании, Австралии, Венгрии, Новой Зеландии. В некоторых странах произошло также слияние директоратов по управлению государственным долгом и подразделений по управлению денежными потоками — в Перу, Турции, Колумбии, Южной Африке. Такая институциональная модель делает невозможным в принципе образование на заемной основе свободных остатков бюджетных средств с длительным оседанием на счетах правительства.

В законодательно-правовом поле Украины предоставление новообразованному Долговому агентству полномочий по привлечению произвольного объема государственных займов будет нарушать ключевые нормы Бюджетного кодекса, положения ежегодного закона о бюджете и ст. 92 Конституции Украины.

Законопроектом №2104 Долговому агентству даются неоправданно широкие полномочия и в части размещения и обслуживания государственных деривативов. Так, право на размещение государственных деривативов будет принадлежать государству в лице главы Долгового агентства Украины по согласованию с министром финансов, а расходы на выплаты по государственным деривативам будут осуществляться Долговым агентством независимо от объема средств, определенных на эту цель в законе о государственном бюджете.

Согласно принятым в мире стандартам учета долговых операций, деривативы не входят в состав долговых инструментов и не включаются в состав государственного долга. Поэтому абсолютно необоснованно относить к полномочиям главы Долгового агентства Украины право на размещение государственных деривативов и их погашение и обслуживание за счет бюджетных средств.

Нужно также учитывать, что все государственные деривативы Украины, находящиеся на сегодняшний день в обращении, были выпущены в ходе реструктуризации внешнего долга в 2015 г. Это ВВП-варранты, являющиеся паевыми ценными бумагами для кредиторов Украины. Согласно условиям соглашения о реструктуризации, они получили право экспроприировать 15 или 40% номинального прироста ВВП Украины в случае, если темпы экономического роста превысят 3 и 4% в год. То есть всех экономических субъектов Украины и сектор государственного управления в принудительном порядке обязали передавать часть созданной за год добавленной стоимости в собственность внешних кредиторов, которые, по сути, на 20 лет стали акционерами Украины.

Поскольку условия выпуска и обслуживания государственных деривативов неизбежно влияют на благосостояние всех граждан страны и расходы государственного бюджета будущих периодов, нужно закрепить соответствующие полномочия за Верховной Радой Украины. А Минфин (с привлечением Долгового агентства или без него) должен готовить предложения о параметрах и условиях размещения государственных деривативов, проводить расчеты прогнозных расходов на их обслуживание и оценивать связанные с ними фискальные риски.

Таким образом, создание Долгового агентства Украины как центрального органа исполнительной власти со специальным статусом, а также предоставление ему широкого круга полномочий при размытой системе ответственности является преждевременным и контрпродуктивным. В будущем вопрос внедрения агентской модели управления государственным долгом будет уместен лишь при формировании емкого внутреннего рынка ценных бумаг, минимизации рисков условных обязательств государства и радикальном повышении эффективности государственного управления. А до тех пор более актуальными вопросами для Украины являются модернизация деятельности департамента долговой политики в составе Минфина, взаимное согласование монетарной и фискальной политик, а также налаживание эффективной координации текущей деятельности Минфина, Казначейства и НБУ.