22 июля 2019 14:57

Накопительный уровень пенсионной системы: в поисках модели и параметров

Накопительный уровень пенсионной системы: в поисках модели и параметров

Изменения в правилах назначения пенсии по возрасту и формуле ее расчета, принятые в октябре 2017 г., — только первый, параметрический, этап пенсионной реформы.

На очереди — структурный этап пенсионной реформы, предусматривающий внедрение обязательного накопительного компонента пенсионной системы. Есть основания надеяться, что новый состав парламента будет придерживаться курса на дальнейшее проведение пенсионной реформы. Более сложными выглядят вопросы обеспечения предпосылок для внедрения накопительной системы и достижения консенсуса по поводу ее модели и базовых параметров.

Среди таких предпосылок, в частности, создание надлежащей системы регулирования и надзора, способной надежно защитить права пенсионеров. Для этого нужно как минимум принять законодательство, которое бы предполагало консолидацию надзорных функций в сфере накопительного пенсионного обеспечения и устанавливало необходимые полномочия, независимость и институциональную состоятельность надзорного органа. Соответствующие законопроекты — "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о консолидации функций по государственному регулированию рынков финансовых услуг" (№2413а, или так называемый сплит) и "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о защите инвесторов от злоупотреблений на рынках капитала" (№6303-д) — неоднократно включались для рассмотрения в повестку заседания Верховной Рады, а первый даже прошел первое чтение и был принят за основу еще в 2016-м. Но политической воли проголосовать за них в целом у Верховной Рады не хватило. Впрочем, перспективы принятия этих законопроектов уже новым составом парламента есть, поскольку оба они определены как структурный маяк в актуальном пока Меморандуме между Украиной и МВФ и, очевидно, останутся в перечне первоочередных обязательств нашей страны после возможного подписания нового меморандума.

Значительно сложнее будет достичь консенсуса по поводу модели и базовых параметров обязательного накопительного уровня пенсионной системы. Архитектура этой модели была определена еще в 2003 г. Законом "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании", который сегодня действует, но не в части, касающейся обязательного накопительного уровня.

Закон предусматривает создание Накопительного фонда как целевого внебюджетного фонда, в который участники будут перечислять страховые взносы, и позволяет участникам в качестве альтернативы направлять страховые взносы в те негосударственные пенсионные фонды, которые получат лицензию на предоставление услуг в накопительной системе пенсионного страхования.

Подобная модель предусмотрена законопроектом, представленным в марте этого года Национальной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку (НКЦБФР). В соответствии с ней, участники обязательного накопительного уровня смогут платить пенсионные взносы либо в Накопительный фонд, являющийся лицом публичного права, либо в авторизованные негосударственные пенсионные фонды, при этом участники Накопительного фонда могут дополнительно выбирать авторизованную компанию, которая будет управлять их пенсионными накоплениями.

Наконец, как кардинально иная — полностью децентрализованная — подается модель, предусмотренная депутатским проектом закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о внедрении накопительной системы общеобязательного государственного пенсионного страхования" (№6677). Согласно этому документу, аккумулирование и управление средствами накопительного уровня будут осуществлять исключительно негосударственные пенсионные фонды. Эта модель предполагает, что централизованным останется выполнение только отдельных административных функций, таких как сбор страховых взносов или ведение персонифицированного учета, которые будет обеспечивать Пенсионный фонд.

Не углубляясь в полемику между сторонниками разных моделей, следует констатировать, что ни у одной из них нет абсолютных преимуществ. Тем не менее в последнее время ряд стран, в том числе с развитыми финансовыми рынками и пенсионными системами, создали у себя централизованные модели либо модели, в которых бы на равных функционировали общенациональные и частные пенсионные фонды. Особого внимания в связи с этим заслуживает опыт Великобритании. Принятый в 2008 г. Pensions Act предусматривает автоматическое вовлечение наемных работников, работающих в Великобритании, в обязательные накопительные планы. В 2011 г. в этой стране начал свою деятельность National Employment Savings Trust (NEST), созданный и поддерживаемый правительством. Следовательно, наемные работники получили возможность выбирать, куда перечислять обязательные пенсионные взносы: в NEST или другие пенсионные планы по месту работы. Несмотря на довольно короткую историю NEST, уже к концу прошлого финансового года его участниками стали более 6,4 млн человек. Главным его преимуществом является бесплатное присоединение для работодателей и низкие суммарные комиссионные за управление пенсионными планами для участников. Такие условия не только делают NEST привлекательным для работодателей и участников, но и задают ориентир другим субъектам рынка аналогичных услуг.

На первый взгляд, модель, внедренная в Великобритании, напоминает предусмотренные Законом Украины "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании" и законопроектом, разработанным НКЦБФР, модели. Вне поля зрения остается одно неочевидное, но существенное отличие. Закон и законопроект НКЦБФР предполагают автоматический допуск Накопительного фонда к предоставлению услуг в накопительной системе, определяют специальные правила его создания и функционирования. Таким образом, у Накопительного фонда будет особый статус по сравнению с другими пенсионными фондами, которые получат право на предоставление услуг либо на основании лицензии, либо путем процедуры авторизации.

Трудно предсказать, обеспечат ли эти специальные правила конкурентные преимущества Накопительному фонду, или же, напротив, создадут для него дополнительные ограничения. Но в любом случае возможна ситуация, когда услуги в накопительной системе будут одновременно предоставлять субъекты, имеющие нетождественные условия допуска к рынку и функционирования. При этом NEST вообще не упоминается в британском Pensions Act 2008. По сути, создание NEST было инициативой, направленной на усиление конкуренции на рынке услуг по обслуживанию обязательных пенсионных планов, и он осуществляет свою деятельность на соответствующем рынке по общим правилам как равный среди равных.

Итак, как показывает опыт Великобритании, модель, при которой услуги на рынке обязательного накопительного пенсионного обеспечения одновременно на равноправных условиях предоставляют учреждения государственного/публичного и частного права, может способствовать повышению качества такого рынка. И чтобы внедрить соответствующую модель, вовсе не обязательно превращать законодательство о накопительной системе пенсионного страхования в законодательство о пенсионном учреждении государственного/публичного права.

Среди совокупности базовых параметров обязательного накопительного уровня пенсионной системы особое внимание привлекают те, которые определяют круг плательщиков пенсионных взносов и размер этих взносов. Положения Закона "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании" и двух законопроектов (депутатского и НКЦБФР) в этих вопросах схожи: плательщиками пенсионных взносов являются исключительно участники системы (работающее население), а пенсионные взносы взимаются в размере 7% (действующее законодательство и депутатский законопроект) или 15% (в опубликованной версии законопроекта НКЦБФР) от общей суммы доходов участников системы.

Казалось бы, подобный подход направлен на наиболее полное вовлечение всего экономически активного населения в пенсионное обеспечение. Но на самом деле он может дать обратный эффект, стать серьезным препятствием для внедрения и развития обязательного накопительного компонента, поскольку не учитывает структуру социальных рисков различных по уровню дохода групп населения.

При определении условий пенсионного обеспечения нужно учитывать не только риски, связанные с возрастом, но и другие антропогенные риски (потеря работы, болезнь, инвалидность и т.д.), к которым особо уязвимы бедные слои населения. С точки зрения представителей таких слоев населения, их участие в обязательном пенсионном обеспечении усиливает потенциальные негативные последствия, вызванные указанными краткосрочными рисками, и снижает уровень благосостояния. Вследствие этого они будут избегать участия в обязательном пенсионном обеспечении в пользу получения дополнительного текущего дохода, что на практике приведет к увеличению неформальной занятости и тенизации бизнеса.

Проблема вовлечения работающего населения в обязательное накопительное пенсионное обеспечение касается всех стран, независимо от уровня их развития, поскольку даже в богатых обществах есть прослойка социально уязвимого населения, получающего минимальные и/или нерегулярные доходы. Для нашей страны эта проблема стоит особенно остро из-за того, что значительная часть трудоспособного населения, даже занятая в формальном секторе экономики, остается бедной.

Ключом к решению этой проблемы может быть установление базы взимания пенсионных взносов, не включающей "нижнюю" часть доходов, необходимую для обеспечения, по крайней мере, надлежащего уровня текущего потребления и покрытия краткосрочных рисков. К примеру, в том же британском законодательстве внедрено такое понятие, как "квалификационный заработок", имеющий верхний и нижний пределы. В накопительные пенсионные программы с определенными взносами по месту работы автоматически вовлекаются только те работники, доход которых превышает нижний предел квалификационного заработка, а пенсионные взносы взимаются с доходов, находящихся в коридоре квалификационного заработка.

Применение такого подхода позволит, во-первых, не задевать жизненно важные интересы неимущих, для которых наличные средства сегодня имеют гораздо больший вес, нежели адекватная пенсия в будущем, а во-вторых, вовлечь в накопительную систему пенсионного страхования именно то население, на которое эта система и должна быть ориентирована: средний класс, занятый в формальном секторе экономики.