Начатая в 2014 году реформа децентрализации в Украине оценивается как успешная. Первые громады, решившие объединиться, ступали на неисследованную территорию и не были уверены, что реформу не отменят. Быстрый темп процесса объединения с самого начала свидетельствует о значительном запросе на трансформацию от низшего уровня к высшему. Если рассмотреть первые две когорты ОТГ, образовавшихся в 2015–2016 годах, можно обнаружить, что уровень обеспеченности громад, а также предыдущий исторический опыт местного самоуправления в Австро-Венгерской империи и Польше были особенно важными двигателями на пути первопроходцев к децентрализации.
Реформа децентрализации, принятая в Украине в 2014 году, вывела страну на путь к активизации развития на местах и более здоровой демократии. Она также стала одной из самых популярных реформ в Украине на сегодняшний день и является одной из немногих успешных, по оценкам международных партнеров Украины. До 2014 года в Украине насчитывалось более 11 тысяч малых и распыленных громад. Эти громады должны были обращаться в центральные органы власти в лице районных и областных администраций каждый раз, когда нуждались в ресурсах. В основном во главе администраций стоят люди с советским типом мышления, которые также значительно отошли от повседневных проблем граждан в громадах. В таких условиях трудно ожидать прозрачного управления.
Реформа децентрализации позволила громадам объединяться до нового уровня самоуправления — объединенной территориальной громады (ОТГ). Громады, решившие создать ОТГ, избирали новую местную власть, приобретали право самостоятельно принимать исполнительные решения и получить существенную долю налогов, уплаченных на местах. Это не только обеспечило то, что собранные громадой доходы остаются в ней, но и позволило намного эффективнее предоставлять общественные блага и услуги.
Однако для первых громад, которые решили объединиться, возникало больше вопросов, чем ответов. В начале 2015-го еще не было предварительного опыта, который бы служил ориентиром для сравнения. Первые громады, решившие объединиться, не имели четкого представления, чего ожидать. Они заходили на неисследованную территорию, что требовало перемещения по стремительной кривой опыта. К тому же было неизвестно, удастся ли внедрить эту реформу или же ее со временем отменят. Реформа децентрализации в разгар войны с Российской Федерацией — это исторический эксперимент. Кроме того, в районных администрациях и радах было много групп интересов, которых порадовал бы провал реформы.
Скорость объединения в последующие годы превзошла все ожидания. В период с 2015-го по 2019 год свыше 4000 громад объединились в более чем 1000 новых ОТГ, охватывающих около 43,2% территории страны и 32,1% всего населения. Это означает, что по состоянию на конец 2019 года в Украине свыше 11 миллионов человек проживали в самоуправляющихся громадах. Украинские и международные эксперты удивлены тем, насколько быстро развивался процесс объединения. Но пока никто системно не рассматривал ключевые факторы, побуждавшие первопроходцев к объединению. Понимание этих факторов имеет ключевое значение, поскольку реформа децентрализации в Украине может стать важным примером для других стран. С учетом этого мы более подробно исследовали начало процесса объединения.
Какие основные факторы побуждают громады к формированию ОТГ?
Для экономистов деньги, как правило, являются первым логичным объяснением любого процесса, и быстрое объединение громад не исключение. Таким образом, было рассмотрено влияние местных доходов на вероятность объединения. До объединения состоятельные громады, на территории которых было много местных предприятий, наблюдали, как их платежи по налогу на доходы физических лиц исчезают в бюджетах районов. Но после объединения 60% НДФЛ остаются в ОТГ. Объединение с целью «вернуть деньги» представляется разумной мотивацией для участия в реформе. Кроме того, местные элиты могли предвидеть, что местный бизнес более охотно будет придерживаться обязательств по уплате НДФЛ, если будет понимать, что эти платежи поспособствуют развитию собственной громады. Эти соображения помогли нам сформулировать первую гипотезу: чем богаче громады, тем больше они заинтересованы в объединении.
Вместе с тем мы предполагали, что на решение громады объединиться может влиять предыдущий исторический опыт. В частности, Львовская, Черновицкая, Ивано-Франковская, Тернопольская и Закарпатская области относились к Австро-Венгерской империи. Волынская и Ровненская области входили в состав Польши. Эти семь областей имели документально подтвержденный исторический опыт местного самоуправления и были включены в состав Советского Союза лишь в 1939 году. В 2015-м, когда началась реформа, жители преклонного возраста в этих областях еще помнили, какой была жизнь в досоциалистические времена, когда у людей было свое дело, а громады могли применять местное самоуправление. Люди младшего возраста могли перенять этот опыт от своих старших родственников.
В отличие от предыдущего опыта местного самоуправления, остальная Украина сначала переживала царский, а позднее и советский централизм. Царская Россия, по крайней мере, позволяла частную собственность и частный бизнес, но мало что можно было решать на местах. С приходом большевистского социализма все стало еще хуже. Центральная и Восточная Украина пережила травматические исторические события, такие как насильственная коллективизация с конца 1920-х годов и Голодомор, ставший причиной смерти миллионов человек в селах Украины. Иначе говоря, в Центральной и Восточной Украине не было никакой коллективной памяти об опыте местного самоуправления. Поэтому были все основания ожидать, что эти регионы будут менее охотно создавать собственные органы местного самоуправления по сравнению с теми частями Западной Украины, где люди могли помнить времена местного самоуправления. Исходя из этих соображений, мы сформулировали вторую гипотезу: области Западной Украины с разным историческим прошлым ведут себя иначе, чем остальная Украина, в своей готовности к объединению.
Что мы выяснили?
Рассмотрев данные о бюджетных поступлениях на душу населения в 2014 году в почти 7400 громадах и проанализировав, какие из этих громад объединились до 2017 года, мы выяснили следующее:
— чем богаче громада в пересчете на душу населения, тем выше вероятность объединения во всех регионах;
— громады в областях, когда-то входивших в состав Польши, объединяются более охотно, чем на остальной территории Украины. Интересно, что громады из областей, раньше бывших частью Австро-Венгерской империи, готовы объединиться даже больше, чем бывшие польские громады и остальная страна.
Это очень интересные результаты. Исследуемый временной промежуток позволяет увидеть процесс объединения до 2017 года, учитывая ситуацию с громадами в 2014-м.
Было установлено, что громады, которые в 2014-м собирали на 1% НДФЛ на душу населения больше, имели на 0,27% более высокую вероятность объединиться до 2017 года. Также громады были распределены на пять групп по уровню налоговых поступлений — от самых бедных до самых богатых. В отличие от самой бедной группы, три самые богатые оказываются более заинтересованными в объединении. Так что, похоже, доход действительно является важным фактором. Как видно из рисунка, распределение доходов весьма неоднородно среди громад. Например, 75%-й процентиль по НДФЛ примерно на 717% богаче, чем медианная громада. Мы показали, что 25% самых богатых громад почти на 194% больше стремятся к объединению, чем медианная громада.
Также установлено, что исторические факторы влияют на решение об объединении. По сравнению с остальной Украиной бывшие польские области почти на 2% больше готовы к объединению, а бывшие территории Габсбургов — на 2,8%. Эти показатели могут казаться небольшими, но следует учесть, что в одной из пяти областей, находившихся во власти Габсбургов (в Закарпатской), процесс объединения был полностью заблокирован после прихода к власти губернатора Москаля в 2015 году. Скорее всего, это привело к меньшей доле объединенных громад в данных и повлияло на все эмпирические результаты. Мы считаем, что без этого торможения показатель западных областей был бы намного выше. Однако следует подчеркнуть сложность установления причинно-следственной связи между историческим опытом и нынешним решением об объединении. Ведь граждане из этих семи областей чаще путешествуют в соседние европейские страны и собственными глазами видели более независимые формы местного самоуправления.
Какое значение имеют эти результаты для следующих этапов реформы децентрализации или подобных реформ в других странах в будущем?
Наши результаты подтверждают основное предположение экономики: денежные стимулы могут стать мощным толчком для получения независимости от центральной власти и начала пути к самоуправлению. Право получать в бюджет 60% НДФЛ срабатывает независимо от опыта местного самоуправления. Этот вывод подтверждается на основе данных об общих доходах местного бюджета на душу населения как альтернативном показателе благополучия. Если, например, Российская Федерация когда-то захочет провести аналогичную реформу децентрализации с целью получить более независимую и прозрачную форму местного управления, политическая верхушка может быть уверена, что подобные виды денежных стимулов станут мощным первоначальным толчком к этому.
Кроме того, мы видим, что предыдущий исторический опыт местного самоуправления является дополнительной мотивацией. Это наблюдение может быть важным для формулировки политики после волны первопроходцев. Это поможет колеблющимся громадам увидеть и попробовать местное самоуправление на практике. Было бы полезно убедить местные элиты пойти на добровольное объединение и создание нового органа местного самоуправления. В дальнейших исследованиях не покажется странным, что успешный опыт первопроходцев стал важным двигателем объединения.
Мы должны заметить, что любая политика центральной власти, вредящая первопроходцам на последних этапах реформы, будет губительной для продолжения мощной трансформации такой постсоветской страны, как Украина. Поэтому досадно, что в Перспективных планах об окончательном принудительном объединении остальных громад, принятых Кабинетом министров 27 мая 2020-го, значительное количество первых ОТГ реорганизованы в духе вертикального формирования политики. Такая политика поставит под угрозу все тщательно выстроенное доверие между органами местного самоуправления и центральной властью.
#Первая полоса #Финансы #децентрализация
