»Землю – народу». Какие коррупционные схемы разрушит передача земель в коммунальную собственность

Народні депутати голосуватимуть за передачу всієї державної землі на місця та прозорі аукціони з продажу земельних ділянок.

За ініціативи президента Володимира Зеленського наприкінці минулого року новостворені громади отримали від Держгеокадастру землі сільськогосподарського призначення.

Які ще землі будуть передані в комунальну власність з прийняттям законопроєкту №2194, на скільки спроститься зміна їх цільового призначення та які корупційні схеми зруйнує передача всіх земель об'єднанням територіальних громад?

На ці та інші запитання, напередодні голосування у Верховній Раді, відповідає експерт з питань управління земельними ресурсами проєкту USAID "Підтримка аграрного та сільського розвитку" Сергій Кубах.

10 жовтня 2020 року президент Володимир Зеленський підписав указ про передачу земель сільськогосподарського призначення з державної до комунальної власності. За місяць реалізацію указу запустив уряд. Скільки земель вже передали місцевим громадам?

За різними оцінками за цей час передано близько 4 мільйонів гектарів сільськогосподарських земель. Тобто з 10,5 мільйонів гектарів сільськогосподарських земель, які станом на 2016 рік обліковувалися у державній власності, у комунальну власність перейшло біля 4 мільйони гектарів.

Чи можна було передати більше? По-перше, землі передавались лише створеним об’єднаним територіальним громадам. Як відомо, їх утворення завершилось лише після 25 жовтня 2020 року, коли пройшли місцеві вибори.

По-друге, передавались лише ті землі, які пройшли інвентаризацію і були зареєстровані в кадастрі. В більшості – це земельні ділянки, які вже знаходяться в оренді. По-третє, певні земельні ділянки не передавалися, оскільки їх включили до переліків земельних ділянок, права на які виставляються на земельні торги. Передача таких земель у комунальну власність можлива тільки після проведення земельних торгів та укладання договорів оренди з органами виконавчої влади. Тобто, все це вимушено робилось в ручному режимі.

Крім того, за попередні роки значна частина земель державної власності, більше 6 млн. га сільгоспземель, відійшла в приватну власність в рамках "безоплатної передачі", частина – 0,5 млн. гектарів - залишається у користуванні Національної академії аграрних наук (землі академії не підлягають приватизації і передачі). Загалом, близько 1 мільйона гектарів знаходиться в постійному користуванні державних підприємств та організацій і в комунальну власність не переходять.

Отримавши у власність землю громади переглядають свої бюджети в сторону збільшення надходжень від здачі оренди землі. На скільки, завдяки цьому, зростуть доходи місцевих органів влади?

Конкретний обсяг додаткових надходжень до місцевих бюджетів залежить від багатьох факторів.

Зараз громади вже управляють землями в межах населених пунктів. Відповідно до законопроєкту №2194 органи місцевого самоврядування набудуть повноважень управляти землями також і за межами населених пунктів. Слід зазначити, що землі, які не зареєстровано в державному земельному кадастрі або на які не зареєстровано права в реєстрі прав, на сьогодні перебувають під загрозою різноманітних маніпуляцій і корупційних схем. Саме громада мотивована оформити ці землі і вивести їх з нелегального "тіньового" використання.

Землями за межами населених пунктів органи місцевого самоврядування вже розпоряджалися до 2002 року. Плата за землю (земельний податок або орендна плата за державну або комунальну землю) з будь-якої земельної ділянки на території громади, в межах та за межами населених пунктів, надходить до місцевого бюджету. Тому, переглядаючи бюджети багато громад виходять не лише з того, скільки земель вже отримали у власність, а й з розрахунку на прийняття законопроєкта №2194.

Досвід показує, що за мінімальними розрахунками, дохід середньої громади, з територією в 30 тис.га, після проведення інвентаризації та планування земель збільшується на 1 мільйон гривень в рік. В масштабах країни збільшення надходження до місцевих бюджетів від оподаткування необлікованих земель всіх категорій та форм власності і оренди державних і комунальних земель на конкурентній основі складе біля 1,8 млрд. грн. в рік.

Які ще землі, з набранням чинності законопроєкту №2194, будуть передані місцевим громадам?

Відповідно до законопроєкту №2194 за межами населених пунктів із державної власності у комунальну перейдуть всі землі, крім земель під об’єктами державної власності. Ця передача стосується земель сільськогосподарського і несільськогосподарського призначення, в тому числі земель водного фонду та лісогосподарського призначення, і не торкається земель, які надані в постійне користування державним закладам, установам та організаціям.

Якщо говорити про землі лісогосподарського призначення, то ліси, що перебувають у постійному користуванні державних лісогосподарських підприємств, і надалі залишаться у державній власності. Вилучати та змінювати призначення земель лісогосподарського призначення як із державної власності, так і з комунальної власності можна лише за згодою Кабінету Міністрів України і це правило залишається без змін. Землі лісогосподарських підприємств, які ще не зареєстрували своє право користування земельними ділянками, залишаються за державою – права на них і надалі підтверджуватимуться планово-картографічними матеріалами лісовпорядкування.

До комунальної власності перейдуть як раз землі лісогосподарського призначення, не надані за документацією державним підприємствам, установам та організаціям, і які часто залишаються безгоспними, не охороняються і вирубуються.

Як з прийняттям законопроєкту відбуватиметься зміна цільового призначення землі?

Цільове призначення земель можна змінювати і зараз відповідно до вимог законодавства. Однак, продовжують існувати певні обмеження для проведення цієї процедури відносно приватних земель сільськогосподарського призначення, тобто тих на які, поки що розповсюджується мораторій.

Для державних та комунальних земель сільськогосподарського призначення змінити цільове призначення можна, наприклад з метою будівництва дороги чи іншого об’єкту містобудування.

А ось для приватних земель сільськогосподарського призначення встановлена заборона. При чому подвійна. Одна - забороняє власникам землі відчужувати її, а друга - змінювати цільове призначення.

Крім очевидних економічних втрат, мораторій має і негативні наслідки з точки зору екології. Наприклад, приватні підмораторні землі, на яких відбувається деградація, не можливо змінити на цільове призначення під заліснення або рекреацію. Закон про обіг земель нарешті скасовує цей мораторій.

Зараз, для зміни цільового призначення потрібно провести довготривалу процедуру оформлення документів, їх погодження і затвердження. Але фактично вся процедура зводиться до відповіді на два запитання.

Перше. Чи зміна цільового призначення не нанесе шкоду навколишньому середовищу? І друге. Чи не суперечить це законодавству?

Саме під час погодження документації часто виникають корупційні ризики і схеми, про які ми всі чуємо.

Законопроєкт 2194 змінює процедуру погодження документації із землеустрою, в тому числі на зміну цільового призначення, на обов’язкове надання інформації про наявність обмежень на земельну ділянку і внесення цих відомостей до земельного кадастру з відображенням на публічній кадастровій карті. Всі органи державної влади будуть зобов'язані відкривати інформацію для розробників документації (землевпорядників), про наявність таких обмежень у використанні земельної ділянки.

Уявімо ситуацію, яка відбувається зараз. Громадянин або землевпорядник приходить до чиновника для погодження документації із землеустрою. Той відкриває папку і відповідає - "не можна". І тільки він знає чи дійсно "не можна", а якщо так, то чому "не можна".

Такий підхід зміниться на протилежний. Вся інформація, в тому числі про обмеження, буде доступною.

Особливий охоронний статус земель під об’єктами природньо-заповідного фонду та історико-культурного призначення поширюватиметься на землі будь-якого цільового призначення. Тому заповідники та пам’ятки отримують значно кращий захист, ніж зараз.

Передача земель із державної в комунальну власність жодним чином не вплине на спосіб їх використання та не призведе до зміни категорії земель. Сільськогосподарські землі залишаться сільськогосподарськими, заповідні території – заповідними, водно-болотні угіддя – водно-болотними. Щоб захищати довкілля, потрібно розвивати мережу територій та об’єктів природно-заповідного фонду. Справжній захист дає визначений законом охоронний статус, а не форма власності.

Сьогодні є чимало корупціонерів, які виступають проти законопроєкту 2194. Вони просто бояться втратити свої "інструменти для корупційного заробітку".

У 2020 році парламент прийняв закон про планування земель. Згідно з ним, громади можуть розробити комплексні плани просторового розвитку, де комплексно внести і публічно показати на кадастровій карті всі обмеження, які існують. Як він кореспондується з законопроєктом №2194?

Після затвердження комплексних планів просторового розвитку території громади необхідність погодження зміни цільового призначення взагалі відпадає.

За законопроєктом №2194 власник земельної ділянки зможе самостійно змінити цільове призначення землі. Але це стане можливим лише після затвердження та оприлюднення відповідною місцевою радою комплексного плану просторового розвитку території громади. А цей план має пройти громадське обговорення та отримати погодження державних інстанцій як у складі архітектурної ради, так і комплексної будівельної експертизи. Міняти призначення ділянки можна буде лише на те, що передбачене комплексним планом.

Громадянин просто звертається до кадастрового реєстратора, який перевіяє, чи можна це зробити чи ні, згідно даних Державного земельного кадастру та комплексного плану.

Тобто із ситуації, яка заставляє людину погоджувати своє бажання змінити цільове призначення, працюватиме підхід: "можна все, що не заборонено і регламентовано". Саме так, а ніяк не інакше зникає корупційна складова. Що відбувається з інвесторами в нинішній системі?

Приходить інвестор, який хоче вибрати ділянку, наприклад для будівництва. Як правило, це пов'язано зі зміною цільового призначення, а значить і оформленням документації. Він дивиться кадастрову карту, знаходить територію яка його цікавить, а далі шукає контакти, зв'язки, для того щоб зустрітись з губернатором, головою адміністрації чи сільської ради, землевпорядником та домовитись.

В якийсь момент з'являються посередники, які кажуть що можуть все вирішити і з усіма домовитись.

При реалізації системи, які запропонована в законі №711 про планування земель та законопроєкті №2194 необхідність цих посередників відпадає. Зайшовши на геопортал, де опублікований Комплексний план просторового розвитку території громади, або на Національний геопортал Національної інфраструктури геопросторових даних можна побачити всю інформацію і навіть порахувати свої витрати на оформлення і забудову.

Місцеві жителі матимуть можливість заблокувати рішення керівництва ОТГ по землі, якщо воно буде суперечити інтересам громади?

Комплексні плани просторового розвитку обов'язково проходитимуть публічні громадські обговорення і затверджуватимуться радою громади.

Голова громади не може приймати рішення про надання земельної ділянки одноосібно, як сьогодні може прийняти обласний керівник Держгеокадастру або голова державної адміністрації.

Якщо члени громади виступлять проти, то тим самим заблокують прийняття рішення і голова нічого з цим не зможе зробити.

Власне так Україна переходить від централізованої системи управління земельними ресурсами, до системи публічного управління землями. Так, як це відбувається в Європі, де процес прийняття рішення влади є публічним.

В кадастрову карту, для оприлюднення, вноситимуть інформацію про всі заявки на передачу землі. За скільки часу до прийняття остаточного рішення з’являтиметься ця інформація?

Землевпорядна документація розробляється та затверджується звичайно не один місяць. В кадастр інформація буде поступати відразу після отримання дозволу на розробку землевпорядної документації. Тобто, в громадськості буде час, для того щоб ознайомитись з цим, перед тим як рада прийме рішення про передачу земельної ділянки.

Існує думка, що іноземці скуплять не сільськогосподарську землю, змінять її цільове призначення на сільськогосподарське. Як в дійсності відбуватиметься процес купівлі землі іноземцями та чи можуть вони змінювати цільове призначення?

Державна і комунальна земля, поки що взагалі продаватись не буде. Приватна земля - лише з 1 липня 2021 року і виключно громадянам України.

Іноземець в принципі не може придбати землю сільськогосподарського призначення. Юридичні особи України, створені і зареєстровані за законодавством України, учасниками яких є лише громадяни України,  матимуть таку можливість лише з 1 січня 2024 року.

При обговоренні законопроєкту виникло теоретичне питання. Якщо громадянин України змінить цільове призначення земельної ділянки сільськогосподарського призначення на несільськогосподарського призначення. Потім продасть цю землю іноземцю, а такі землі вони мають право купувати, а потім іноземець знову змінить цільове призначення на сільськогосподарське.

Це практично не можливе по двом причинам. По-перше, іноземці цікавляться капіталовкладеннями, але вони вміють рахувати гроші і ризики. Іноземцям така схема невигідна. Міняти призначення можна лише після затвердження містобудівної документації. При цьому виникне питання про відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва. Щойно іноземець, який набув у власність несільськогосподарську ділянку, змінить її цільове призначення, на нього пошириться дія статті 145 Земельного кодексу та зобов’яже відчужити ділянку іншій особі. До того ж, несільськогосподарська земля набагато дорожча за сільськогосподарську. Витрати які вони понесуть на зміни цільового призначення перекриють вартість ділянки.

І навіть якщо хтось на це наважиться, в існуючому законодавстві передбачено зобов'язання іноземця продати належну йому землю сільськогосподарського призначення протягом одного року.

Таке зобов'язання періодично використовується, адже іноземці можуть набувати права власності на землю сільськогосподарського призначення, наприклад через спадкування. Але, з законопроєктом 2194 норми Земельного кодексу України про те, що землі сільськогосподарського призначення не можуть передаватись у власність іноземцям, особам без громадянства, іноземним юридичним особам та іноземним державам, стають більш жорсткими.

А кому вони мають продати?

Тій особі, яка має право купувати земельні ділянки. В даному випадку - громадянину України і нікому іншому. Це контролюється нотаріусом при оформлені угоди і реєстрації права власності.

Якщо іноземець цього не зробить, то його права на земельну ділянку примусово припиняються.

Після запуску ринку землі кожен громадянин матиме право отримати в оренду 60 соток для городництва. Чому встановлено саме таке обмеження?

Про 60 соток для городництва. Це обмеження встановлено для боротьби зі схемою при виділенні земельних ділянок в обхід земельних аукціонів. Сьогодні, на жаль, законом не обмежений розмір ділянок, які передаються в оренду для городництва. Це стало однієї із поширених корупційних схем отримання без аукціону необмеженої кількості сільськогосподарських земель. Інколи без торгів під виглядом "городництва" на строк до 50 років надаються в оренду ділянки у сотні гектарів. Потім ці ділянки переходять в суборенду і такі собі "городники" заробляють на цьому. Ніколи до цього такі площі земель під городництво не надавалися.

Запропоновані законопроектом обмеження нових земельних ділянок, що надаються для городництва, площею 0,60 га не є ні надто дрібним, ані обтяжливим. Згідно із попереднім Земельним кодексом України громадянин міг отримати у користування під городництво земельну ділянку не більше 0,15 гектара, а у власність для ведення особистого підсобного господарства громадянам - не більше 0,6 гектара. Отже, городництво обмежується 60 сотками, щоб без аукціону в оренду не видавали великі площі.

Зараз рішення про виділення в оренду земель для городництва в межах населеного пункту приймає місцева рада. Рішення про безоплатну передачу, передачу в оренду земель за межами населеного пункту приймає Держгеокадастр. Цей орган влади має такий набір функцій, які між собою конфліктують і приводять до корупційних ризиків. В одній особі цей орган інвентаризує, реєструє, розпоряджається землею сільськогосподарського призначення та контролює її використання. Така концентрації функцій в одній структурі не може не породити корупційні схеми.

Законопроєкт №2194 позбавляє Держгеокадастр такої концентрації функцій.

Після передачі земель від Держгеокадастру до комунальної власності, хто прийматиме рішення про надання в оренду землі за межами населеного пункту?

Рада відповідної громади. Вона буде власником цих земель, вона збирає податки і несе відповідальність за цю територію.

Місцева рада більше вмотивована в управління цими землями, ніж чиновники, призначені в Києві чи області.

Як зараз відбувається контроль за використанням та охороною земель і як після прийняття законопроєкту?

Сьогодні функція контролю за охороною і використанням земель закріплені за Держгеокадастром. Через проблеми з фінансуванням, відсутністю мотивації та корупційними ризиками Держгеокадастр виконує ці функції неефективно.

Після прийняття законопроєкту №2194 три контрольні функції, а саме контроль за цільовим використанням земельних ділянок, контроль за самозахопленням і контроль за забур’яненням земель сільскогосподарського призначення, зможуть виконуватися громадами, якщо вони приймуть про це рішення. Громада, як власник земель, має право контролювати як використовується земля членами його громади і орендаторами. Контроль за  використанням земель - це питання не тільки екології, а й надходжень до бюджетів. За різними оцінками, сьогодні до 30% земель використовується в тіньовому бізнесі. В результаті цього державний та місцеві бюджети недоотримують велику частину потенційних доходів.

Без прийняття законопроєкту 2194 впровадження ринку земель залишиться під корупційними та тіньовими ризиками. Ухвалення цього законопроекту - це дійсно важливий крок у земельній реформі, який роблять урядовці і народні депутати, які взяли на себе відповідальність за майбутнє країни.