Реформування Державної податкової служби: чому просте оновлення не вирішить усіх проблем? (Михайло Лавровський)

Не так давно Рада бізнес-омбудсмена випустила квартальний звіт, у якому зазначено, що 59% запитів від підприємців стосувалися податкових питань. Хоча в деяких секторах, таких як митна сфера, спостерігаються позитивні зміни (зокрема, кількість звернень за квартал зменшилася на 1%), податкова тематика залишається головним джерелом скарг для бізнесу. Важко оцінити справжній обсяг проблеми, адже не всі підприємці звертаються по допомогу до РБО.

Цю невтішну ситуацію підкріплюють результати ще одного дослідження, проведеного у 2023 році. Виявилося, що найбільші труднощі для підприємців створює саме податкова служба, значно випереджаючи інші органи.

Податкова служба є невід'ємною частиною бізнес-середовища, з якою підприємці взаємодіють регулярно, витрачаючи на це свої ресурси. Дослідження спеціалістів аналітичного центру "Інститут Економічних Досліджень" показало, що саме співпраця з контрольними органами викликає тривогу у представників малого бізнесу, особливо під час планування розширення, що стримує їхній розвиток. Отже, реформи в сфері фіскальних органів мають безпосередній вплив на економічний прогрес, адже його досягнення є неможливим без покращення умов для ведення бізнесу.

Які чинники призводять до труднощів у роботі Державної податкової служби, які заважають поліпшенню бізнес-клімату в Україні? Які нині існують пропозиції щодо реформування ДПС, і які важливі доповнення представляє Інститут Економічного Лідерства?

Чому ефективна співпраця між ДПС та бізнесом є недосяжною?

Україна пережила низку спроб реорганізації контролюючих органів: від створення окремого Міністерства доходів і зборів у 2012 році до існування єдиної Державної фіскальної служби, яка обʼєднала повноваження митниці та податкової. Однак під час вибору оптимальної моделі податкової системи урядовці керувалися не показниками ефективності органів, а, вочевидь, політичними рішеннями, оскільки фіскальне або ж управлінське обґрунтування кожного проєкту реформування не було прозорим. Водночас зростала невизначеність для бізнесу, і його активність уповільнювалося. Наприклад, після об'єднання податкової та митної служб у Міністерство доходів і зборів Європейська бізнес асоціація ще більше знизила податковий індекс.

Отже, далеко ходити не треба - історії реформування ДПС вказують на дуже важливу характерну рису усієї податкової системи - дискреційність. Дійсно, фіскальна політика в Україні загалом є дискреційною, адже держава активно втручається в податкову політику з метою впливу на економічне зростання або збільшення доходів у державний бюджет. Дискусія щодо ефективності дискреційної чи автоматичної фіскальної політики тривають у науковому середовищі. Проте окремі рішення української влади щодо реформування спрощеної системи оподаткування для збільшення податкового навантаження на малий та середній бізнес ми вважаємо згубними для підприємців.

Найбільш негативний аспект дискреційності в українській податковій системі полягає в суб'єктивності, проявленій з боку податкових органів, що нерідко призводить до прийняття рішень, які шкодять бізнесу.

СМКОР як ілюстрація дискреційного підходу.

Офіс бізнес-омбудсмена постійно отримує звернення щодо неправомірного блокування податкових накладних у системі СМ КОР. Хоча цей механізм позиціювався як інноваційний завдяки автоматизованому аналізу податкових накладних на предмет ризиків, насправді він створює додаткові труднощі для підприємців. Минулого року видання Бізнес.Цензор проводило опитування серед власників малого та середнього бізнесу, яке виявило масштаби цієї проблеми. Згідно з іншими дослідженнями, 76% податкових накладних у системі СМ КОР блокуються помилково.

Все тому, що дані, які вносить бізнес про себе, приймається людьми - комісіями, створеними при податкових органах. Лише прийняті комісіями таблиці даних гарантують автоматичну реєстрацію накладної. Детальніше з негативними сторонами системи ви можете також ознайомитися у звіті РБО, однак ми хочемо наголосити, що реальної автоматизації не відбулося, і швидше за все блокування накладних відбувається у "ручному" режимі. Дискреційність ж податкової системи сприяє значній тінізації економіки, а також не має запобіжників для перевищення та застосування цих повноважень податківцями задля корупційної вигоди. Лише протягом 2024 ЗМІ рясніли новинами про викриття правоохоронними органами низки спроб отримання хабарів податківцями.

Ситуація почала змінюватись з січня 2023, а також запровадженням Урядом змін у постанові задля автоматичного розблокування податкових накладних та розрахунків коригування за виконання певних умов у липні 2023 року. Навколо блокування накладних зʼявилось чимало цікавих історій, як от про певних зацікавлених осіб в ДПС, які за словами Голови податкового комітету Данила Гетманцева, брали хабарі за розв'язування таких питання вручну користуючись службовими повноваженнями - в лютому 2023 ДБР викрило керівницю податкової Києва, а також у квітні того ж року у НАБУ повідомили про викриту таку схему на Львівщині. З іншої сторони, також звинувачення у довільній роботі системи СМ КОР, яка блокує накладні не тому, що підприємець щось порушив чи його операція ризикова, а через фактор удачі.

Якщо ж оцінювати ситуацію за останні місяці 2024 року, то варто зауважити, що згідно зі статистикою щомісячних показників на сайті ДПС - ситуація стабілізувалась приблизно на однаковому рівні показників. Але система СМ КОР потребує подальшого вдосконалення, щоб мінімізувати блокування накладних для бізнесу.

Що ж говорить влада про СМ КОР? На одній з нещодавніх дискусій Данило Гетманцев заявив, що хоч система не є ідеальною, "з усіх поганих вона є найкращою".

Презумпція відповідальності податкового платника.

У державах, де дотримуються принципів верховенства права, громадяни не зобов’язані доводити свою невинуватість, оскільки там панує принцип справедливості. Проте в Україні реалії дискреційної системи є протилежними – тут діє презумпція вини платника податків. Це означає, що податкова служба спочатку сприймає підприємців як потенційних правопорушників, що ставить їх у невигідне становище.

Єдиним адекватним кроком у цій ситуації є змінити помилкове уявлення про ДПС як про каральний механізм для підприємців. Як зазначено у вже згаданому звіті РБО, 99% податкових надходжень до бюджету здійснюється бізнесом на добровільній основі. Водночас, частка доходів, що надходять від донарахувань з 2017 року, жодного разу не перевищувала 1% від загальної суми доходів країни.

Чесний бізнес опиняється у невигідному становищі через таку систему, оскільки змушений витрачати час і ресурси на підтвердження легітимності своїх дій. Натомість, недобросовісні підприємці використовують прогалини в системі, вдаючись до корупційних практик, таких як хабарі.

Стратегія трансформації Державної податкової служби

Оптимізація діяльності податкової служби є важливим аспектом Національної стратегії доходів. Це передбачає створення більшої довіри між платниками податків та органом, а також підвищення рівня прозорості його функціонування.

Законопроєкт, що стосується реформування Державної податкової служби, був зареєстрований ще в минулому році. Він пропонує провести повне оновлення кадрового складу податкової служби, аналогічно до процесів, які вже відбулися в ДМСУ та БЕБ. Це включає в себе підвищення заробітної плати для податківців, а також створення конкурсної комісії для відбору нового керівника податкової служби з участю представників міжнародної спільноти.

Кадрове оновлення є ключовим для ліквідації кланових звʼязків у податковій, однак лише перезавантаження недостатньо.

План дій для реформи податкової системи

Справжня переатестація забезпечує, що до органів контролю будуть залучені чесні працівники. Проте в умовах недостатньої стабільності інститутів в Україні надання їм дискреційних повноважень може бути небезпечним, оскільки це створює умови для корупції. Відомі економісти та цьогорічні лауреати Нобелівської премії Д. Аджемоглу і Д. Робінсон підкреслюють важливість інклюзивних інститутів для стимулювання економічного розвитку. Податкова служба також повинна стати більш відкритою для суспільства, що може сприяти зменшенню її дискреційного характеру.